„Migration ist ein Normalzustand“

Miriam Schader und Constantin Hruschka über ihre Mitarbeit bei der Wissenschaftsinitiative Migration

10. Dezember 2020

Der „Sommer der Migration“ 2015 ist über fünf Jahre her. Und damit auch die folgenschweren drei Worte, die Bundeskanzlerin Angela Merkel damals im Hinblick auf die Bewältigung der Flüchtlingszahlen sagte. Fünf Jahre nach Merkels historischem „Wir schaffen das“ veröffentlicht die 2017 von der Max-Planck-Gesellschaft ins Leben gerufene institutsübergreifende Wissenschaftsinitiative Migration (WiMi) nun ihren Abschlussbericht. Forscherinnen und Forscher aus sechs Max-Planck-Instituten waren an dem multidisziplinären Projekt beteiligt. Zwei davon sind Miriam Schader, MPI zur Erforschung multireligiöser und multiethnischer Gesellschaften, und Constantin Hruschka, MPI für Sozialrecht und Sozialpolitik. Ein Doppelinterview.

Ein Projekt, zwei Perspektiven: Sozialwissenschaftlerin Miriam Schader und Jurist Constantin Hruschka waren von 2017 bis 2020 am Max-Planck finanzierten Gemeinschaftsprojekt Wissenschaftsinitiative Migration beteiligt.

Was war die übergeordnete Fragestellung des Gemeinschaftsprojekts? Und welchen Zugang haben Sie gewählt?

Miriam Schader: Was tut sich in den Migrationsbewegungen – weltweit und in Deutschland? So lautete die ganz große Frage. Als sozialwissenschaftliches Institut haben wir ein Projekt mit einem anthropologisch-ethnografischen Zugang und ein stärker organisationssoziologisch-politikwissenschaftliches Projekt gewählt. Wir wollten zeigen, was in Deutschland auf lokaler Ebene seit 2015 passiert ist.

Constantin Hruschka: An unserem MPI wollten wir interdisziplinär mit quantitativen Daten arbeiten – aus rechts- und sozialwissenschaftlicher Perspektive. Wir haben Personen mit unterschiedlichem Status befragt. Fokussiert haben wir uns auf afghanische Staatsangehörige – eine Gruppe, die in der Migrationsdiskussion besonders relevant ist. Unsere Grundthese war, dass die Wirkung des Rechts in der Rechtswissenschaft überschätzt, in der Sozialwissenschaft oft unterschätzt wird; weil man sich auf die lokalen Probleme fixiert und den rechtlichen Rahmen aus dem Blick verliert. 

Lassen Sie uns exemplarisch auf Ihre spezifischen Forschungsprojekte eingehen. Was war Ihre Fragestellung?

Schader: Mein Projekt betrachtet gezielt die lokale Ebene. Ich habe untersucht, wie in Niedersachsen Kommunen
mit dem Zuzug umgegangen sind. Dazu habe ich Interviews mit Verantwortlichen auf unterschiedlichen Ebenen in den ausgewählten Städten geführt. Mich interessierte, wie Verwaltungen mit einer größeren, schnelleren Zuwanderung umgehen können. Das Projekt zeigt recht deutlich, dass Kommunen trotz aller Belastungen handlungsfähig geblieben sind. Und tatsächlich auch Dinge ändern konnten. Dazu habe ich dann weitergeforscht.

Hruschka: Wir haben uns mit den Auswirkungen der dauernden Gesetzgebung beschäftigt. Die Frage kam in den Jahren nach 2016 auf, weil es im Schnitt alle zwei Monate rechtliche Änderungen gab. Bewirkt das in der Praxis etwas? Was macht es mit dem Rechtssystem? Wir haben festgestellt, dass diese „hyperaktive“ Gesetzgebung dazu führt, dass sich die Verwaltung die Gesetze, die sie anwenden will, in gewisser Weise selbst aussucht, weil der Gesamtrahmen nicht mehr kohärent ist. Davon ausgehend haben wir an verschiedenen Beispielen geforscht, etwa dem Zugang zum Arbeitsmarkt.

Sie haben dann also untersucht, inwieweit sich die Gesetze widersprechen bzw. Verwaltungen nur bestimmte Gesetze als Instrument nutzen und andere komplett ignorieren?

Hruschka: Die Frage ist nicht so einfach zu beantworten. Plakativ ausgedrückt ist das Problem, dass die Migrationsdiskussion zwischen den Polen Integration und Rückführung geführt wird. Die einen sagen: „Wenn ich Integrationsanreize schaffe, funktionieren Rückführungen nicht mehr gut.“ Die anderen behaupten: „Wir müssen eine Integrationspolitik betreiben, die den schutzbedürftigen Personen und allen, die tatsächlich bleiben, Chancen zur Aufnahme gibt.“ Die Hauptdiskussion findet im Graubereich statt – zu Geflüchteten, die nicht schutzbedürftig im asylrechtlichen Sinn sind, aber trotzdem bleiben. Und dort liegt auch das große Kampffeld, das sich in der Gesetzgebung ganz klar widerspiegelt.

Inwiefern?

Hruschka: Die Zuständigkeiten sind aufgeteilt zwischen dem Innenministerium, das Abschiebungen und Asylentscheidungen verantwortet, und dem Arbeits- und Sozialministerium, das stärker für die Integration zuständig ist, sich aber gleichzeitig immer mit den Bundesländern abstimmen muss. Die Aufnahme von Flüchtlingen selbst ist eine Angelegenheit der Bundesländer und letztlich auch eine kommunale Angelegenheit. Deswegen entstehen in der Praxis so viele unterschiedliche Ansätze. Am Ende entscheidet sich auf der kommunalen Ebene, welche Politik verfolgt wird.

Eine Besonderheit des Projekts lag in der interdisziplinären Zusammenarbeit. Wie sah diese bei Ihnen aus?

Schader: In verschiedenen Workshops haben wir uns mit Kolleginnen und Kollegen anderer Fachrichtungen intensiv ausgetauscht. Sozialwissenschaftlerinnen und -wissenschaftler haben dabei eine ähnliche Perspektive; bei Juristinnen und Juristen sieht das anders aus. Meine Kolleginnen und ich haben viel gelernt und davon profitiert, dass wir immer wieder bei den Juristen nachfragen konnten.

Hruschka: Dass wir an Frau Schaders Forschung andocken konnten, hat uns unsere Fragestellung noch mal anders formulieren lassen; nämlich zu untersuchen, was von den Gesetzen „ernst gemeint“ und was letztlich nur Symbolpolitik war. Ich kann etwas über Gesetzgebungsprozesse sagen. Aber die Frage, wie das Recht wirkt, kann man als Jurist oder Juristin per se nicht beantworten.

Selfie mit Flüchtling: Fotos wie diese vom Besuch der Bundeskanzlerin in einer Flüchtlingsunterkunft in Berlin-Spandau gingen im Sommer 2015 um die Welt.

Mit Blick auf Merkels vielfach zitierten Satz „Wir schaffen das!“ – was sind für Sie die zentralen Ergebnisse des WiMi-Forschungsprojekts?

Hruschka: Aus einer rein rechtswissenschaftlichen Perspektive muss ich sagen, dass das Recht 2015/2016 gute Antworten auf die neuen Herausforderungen gefunden hat. Man hat sich an praktischen Problemen orientiert und dafür Lösungen geschaffen. Lassen Sie mich das an folgendem Beispiel deutlich machen: Man brauchte große Unterkünfte. Das deutsche Bauplanungsrecht wie auch das Baurecht waren darauf nicht vorbereitet. Man musste Unterkünfte umwidmen; möglichst schnell eine Umnutzung herbeiführen. Man hat viele Vorschriften geändert, um das schnell zu ermöglichen. Da hat sich das Recht als sehr effizient erwiesen. Je politisierter die Debatte wurde, desto weniger waren die Regelungen an der Praxis orientiert. Je länger das Ganze dauerte, desto mehr wurden Scheinprobleme rechtlich bearbeitet. Und nicht die, die bei der Aufnahme und den tatsächlichen kommunalen Herausforderungen auftraten. Das hat auch etwas mit der Rechtsstruktur zu tun, weil die Aufnahme in den Gesetzen der Bundesländer geregelt ist. Das heißt, dass man mit Bundesgesetzen so viele Dinge gar nicht regeln kann. Dauernde Gesetzesänderungen lösen bei den meisten Menschen nicht das Gefühl aus, dass jemand etwas im Griff hat. Die Zeit ab Mitte 2015 haben wir daher auch “Panikphase” genannt.

Können Sie mir beispielhaft ein Gesetz nennen, das eingereicht wurde, aber aus Ihrer Sicht mehr Makulatur als wirklich hilfreich war?

Hruschka: Ein plakatives Beispiel ist sicher die neu geschaffene sogenannte „Duldung light“. Bei der Duldung handelt es sich sowieso um ein sehr umstrittenes Instrument, denn sie schützt in gewisser Weise Personen, die eigentlich kein Bleiberecht haben. Hier hat man es „geschafft“, in den letzten Jahren aus einer Regelung fünf zu machen. Die praktischen Probleme für Rückführungen bleiben aber dieselben: Ich kann nicht abschieben, wenn ich nicht weiß, wer die Person ist und wo sie herkommt. Wenn es alle zwei Monate rechtliche Änderungen gibt, hilft das weder Bundespolizei noch dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) und auch nicht den Kommunen bei der Identifizierung. Das Problem wird lediglich benannt, aber rechtlich nicht in einer sinnvollen Weise abgearbeitet. Vielmehr belegt man die Leute, die ihre Identität nicht preisgeben, mit einem Arbeitsverbot. Die Folge: Die Personen bleiben trotzdem sitzen, aber nur in den Unterkünften. Das schafft in den Kommunen mehr Probleme als Lösungen.

Brauchen wir bessere Instrumente, oder müssten wir uns auf politischer Ebene ehrlich machen?

Schader: Ich glaube, auf kommunaler Ebene gibt es schon den Wunsch nach mehr Ehrlichkeit. In den Interviews dort ist mir die Kritik an höheren Ebenen häufig begegnet, womit in der Regel die Bundes- oder Landespolitik gemeint war. Kritisiert wurden sowohl die Maßnahmen, die aus Sicht der Kommunalverwaltung oft an der Realität vorbeigingen, wie auch die Haltung, sich nicht mit diesen Realitäten auseinandersetzen zu wollen. Nehmen wir Minijobs für Asylsuchende, bei denen Kommunen dazu gedrängt wurden, sie ganz schnell umzusetzen. Für die Kommunen bedeutete das extrem viel Arbeit und relativ wenig Resonanz, weil es viel zu komplex war, das aufzusetzen. Das ist nur ein Beispiel, das zeigt: Die Instrumente erscheinen auf kommunaler Ebene denen, die sie dann umsetzen sollen, nicht immer wirklich passgenau.

Vor dem Hintergrund der Ereignisse 2015: Was könnten wir besser machen? Und was müsste die Politik für einen Rahmen setzen?

Hruschka: In der Verwaltungspraxis muss es noch viel stärker darum gehen, die Menschen als Individuen wahrzunehmen. Ich glaube, man hat rechtlich das Gleichbehandlungsgebot an bestimmten Stellen aufgegeben und Asylsuchende vorstrukturiert nach Herkunftsland, obwohl sie rechtlich in der gleichen Situation sind. Das macht den gesamten Rechtsrahmen extrem inkohärent. Wenn ein Rechtssystem rechtlich die Sachverhalte angehen will, dann muss auch klar sein, dass gleiche Sachverhalte gleich behandelt werden. Wir haben ein Asylsystem.

Schader: Aus sozialwissenschaftlicher Sicht haben wir die Aufnahme ganz gut hinbekommen. Es ist nicht zu einem
Versagen wichtiger Strukturen gekommen. Aber: In dieser Zeit haben auch viele Menschen gelitten. Damit meine ich diejenigen, die zu kurz gekommen sind, weil man deren individuelle Situation zu wenig berücksichtigt hat, bewusst oder unbewusst. Im Asylbereich ist es schwierig, jedem Einzelnen gerecht zu werden: Denken Sie nur an die vielfältigen Sprachen oder die verschiedenen Erfahrungen mit dem Staat, mit denen Menschen, die zu uns kommen, vertraut sind. Unabhängig von der politischen Linie, die man vertritt, sollte man nicht überrascht sein, dass Menschen migrieren. Das tun Menschen, weil sie in schwierigen Situationen sind. Das ist ein Normalzustand. Ich habe das Gefühl, dass unsere Politik auch deswegen oft so verfahren ist, weil wir jedes Mal neu anfangen, darüber nachzudenken, und Migration nicht als etwas Konstantes und Selbstverständliches ansehen.

Das Projekt ist nach knapp drei Jahren abgeschlossen. Wo sehen Sie weiteren Forschungsbedarf?

Hruschka: Man müsste sich viel stärker mit Asyl(rechts)geschichte befassen. Ich forsche jetzt seit 20 Jahren im Asylbereich. Viele von den Diskussionen, die sich jetzt zugespitzt gezeigt haben, führen wir seit 20, manche sogar seit 30 Jahren. Aber da es immer neue Politikerinnen und Politiker sind und immer neue Leute, die die Gesetzentwürfe schreiben, haben wohl einige das Gefühl, dass gerade alles neu erfunden werden muss. Stärker zu den strukturellen Problemen in diesem Bereich zu forschen, die sich auch historisch gezeigt haben, wäre sehr lohnenswert.

Schader: Auch und gerade in der Fluchtforschung sollten wir die Klimadebatte führen. Ich habe hier in Göttingen zum Beispiel eine Veranstaltung besucht, bei der die Verantwortlichen gesagt haben, die Flüchtlinge hätten den lokalen Klimaschutz kaputt gemacht. Das ist nicht nur eine rassistische, sondern auch eine vollkommen unsinnige Aussage. Das ist eine Forschungsrichtung, die bislang völlig übersehen wurde.

Wie stehen Sie zu Horst Seehofers Aussage, 2015 dürfe sich nicht wiederholen, angesichts des Desasters in Moria?

Schader: 2015 sollte sich im Zweifel wiederholen. Da haben Menschen bewiesen, wie sehr sie bereit sind, anderen zu helfen – in einem bislang selten gesehenen Umfang in Deutschland und in Europa. Das war eine großartige soziale Bewegung. Und es war enorm, was die Verwaltungen geleistet haben. Die ungeordnete Art, wie damit umgegangen wurde, sollte sich allerdings nicht wiederholen. Das hat zu großen Herausforderungen geführt, sei es in der Verwaltung, an den Gerichten oder auch für die einzelnen Geflüchteten, für die es vom Zufall abhing, ob sie am richtigen Tag schon in Ungarn waren oder noch in der Türkei. Besser zu organisieren, dass Menschen zu uns kommen können, oder auch Situationen wie in Moria zu vermeiden – es geht darum, die Tatsache, dass Menschen kommen, auch langfristig zu akzeptieren.

Hruschka: In einem Punkt stimme ich Herrn Seehofer zu: Was sich nicht wiederholen sollte, ist das europäische Auseinanderfallen. Die Corona-Grenzkontrollen an den Binnengrenzen wären nicht möglich gewesen ohne die Migrations-Grenzkontrollen ab 2015. Es ging in der europäischen „Zusammenarbeit“ oft darum, anderen Ländern die Verantwortung zuzuschieben. Das, was man im Inneren gut gemeistert hat, ist in Europa extrem schiefgegangen. Die Entwicklung der nationalen Egoismen – nach dem Motto „Solange die nicht bei uns sind, ist alles gut“ – ist auch eine Folge von 2015. Da sage ich: Ja, das sollte sich nicht wiederholen.

Interview: Christina Beck und Petra Maaß

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