Die WHO, die Pandemie und die multilaterale Weltordnung

Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) steht in der Hochphase der Pandemie in der Kritik: Zu spät und zu einseitig habe die Organisation agiert, kritisierte unlängst US-Präsident Donald Trump und stellte die Zahlungen an die Sonderbehörde der Vereinten Nationen ein. Welche Macht hat die WHO und wie sollte sie sich positionieren? Armin von Bogdandy, Direktor am Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht in Heidelberg, forscht zu den rechtlichen Grundlagen, auf denen die WHO in Pandemien wie der aktuellen agiert. Seine Einblicke und die Folgerungen daraus hat er auch in einem Aufsatz mit Pedro Villarreal in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung vom 23. April 2020 veröffentlicht.

Prof. Dr. Armin von Bogdandy ist Direktor am Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht.

Professor von Bogdandy, wir erleben eine Welt im lockdown: Ausgangssperren, Quarantäne und Grenzschließungen in vielen Ländern der Welt. Die Anordnungen treffen die Staaten selbst. Welche Befugnisse hat die WHO im Fall einer Pandemie?

Die WHO dient seit 1948 dem globalen Multilateralismus in Sachen Gesundheit und erstarkte nach dem Fall der Berliner Mauer zu einem Hoffnungsträger menschheitsfreundlicher global governance. Ihre Befugnisse sind daher weitergehend als die der meisten anderen globalen Institutionen. Sicherlich kann sie keine lockdowns anordnen, Krankenhausbetten global verteilen oder Therapien verordnen. Sie kann aber, anders als die meisten globalen Organisationen, per Mehrheitsbeschluss der Mitgliederversammlung mit hartem Recht global regulieren. So erließ die WHO etwa 2005, unter amerikanischer Leadership, die sogenannten Internationalen Gesundheitsvorschriften. Sie machen der internationalen Zusammenarbeit bei Pandemien ausführliche Vorgaben und bilden einen unerlässlichen Baustein der gegenwärtigen Krisenbekämpfung. Weiter konnte die WHO mit weltweiter Gültigkeit feststellen, dass es sich bei Covid-19 um eine Pandemie handelt und hat so dem Handeln von 194 aufgeschreckten Regierungen einen gemeinsamen kognitiven Rahmen gesetzt. Zudem kann sie Empfehlungen zum Krisenumgang aussprechen.

Wie verbindlich sind diese Internationalen Gesundheitsvorschriften?

Sie sind bindendes Recht, allerdings können die Staaten einen opt out erklären. Die Einschätzung einer Lage als Pandemie ist nicht bindend. Allerdings sehen viele nationale Gesetze vor, dass die nationalen Behörden Schutzmaßnahmen ergreifen müssen, wenn die WHO eine solche Einschätzung trifft. Die Empfehlungen der WHO sind als solche ebenfalls nicht bindend, aber die Mitgliedstaaten müssen der WHO Abweichungen melden und auch rechtfertigen.

Was passiert, wenn sich ein Mitgliedsland nicht daran hält?

Die Internationalen Gesundheitsvorschriften können als solche nicht vor innerstaatlichen Gerichten eingeklagt werden, sondern nur, wenn sie in nationalen Gesetze umgesetzt wurden. Es gibt aber die Möglichkeit, unter bestimmten Voraussetzungen einen Streit vor den Permanent Court of Arbitration zu bringen, was allerdings noch nie geschehen ist und auch gegenwärtig als sehr unwahrscheinlich erscheint. Es ist aber festzuhalten, dass der staatliche Rechtsgehorsam gegenüber dem Völkerrecht weniger aus der Furcht folgt, vor einem Gericht verklagt zu werden, als aus der Einsicht, dass Normbefolgung im langfristigen Eigeninteresse liegt.

China soll angeblich Informationen zurückgehalten und somit zur Verbreitung von Sars-CoV-2 beigetragen haben. Welche Handhabe hat die WHO qua Recht gegen einen meldesäumigen Mitgliedsstaat?

Die WHO hat keine harte Sanktionsmöglichkeit. Sie kann aber naming and shaming betreiben. Artikel 9 der Internationalen Gesundheitsvorschriften ermöglicht es der WHO, nicht nur offizielle Berichte, sondern auch „andere Berichte“ über die Lage in einem Land zu berücksichtigen. Da auch in sozialen Medien über die aktuelle Situation in einem Land berichtet wird, kann die WHO die offiziellen chinesischen Daten mit solchen „anderen Berichten“ vergleichen, Unstimmigkeiten identifizieren und von den Behörden eine Klärung verlangen. Darüber hinaus ist vorgesehen, dass die WHO Informationen aus solchen Berichten mit anderen Staaten teilen darf, wenn sich der betroffene Staat als unkooperativ erweist. Folglich spielt die WHO eine zwar technische, aber dennoch wichtige Rolle in dem sich abzeichnenden Wettstreit politischer Systeme.

Sollte die WHO also ihre Autorität nutzen?

Gewiss mag es sich für die WHO schwierig gestalten, gegenüber der chinesischen Regierung zu insistieren, da sich diese weigern könnte, für die Pandemiebewältigung essentiell wichtige Informationen weiterzugeben. Eine solche Verweigerung würde jedoch auch China schaden, da sie die Unzuverlässigkeit des Landes demonstrieren und den Erfolg, den es vermeldet, in Zweifel ziehen würde.

Viele Länder haben die Rechte auf Freiheit, Freizügigkeit und Versammlungsfreiheit massiv eingeschränkt. Ist das völkerrechtlich in Ordnung?

Unter der Weltordnung des liberalen Multilateralismus ist von besonderem Gewicht, dass die restriktiven Maßnahmen die Menschenrechte achten, wie sie sich global aus dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte und dem über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte ergeben. Im Mittelpunkt stehen derzeit vor allem Maßnahmen zur räumlichen Distanzierung. Wie schon bei früheren Notlagen empfiehlt die WHO, Infizierte zu isolieren und Personen, mit denen sie Kontakt hatten, unter Quarantäne zu stellen. Sie hat jedoch keine Empfehlung zu Massenquarantänen beziehungsweise lockdowns ausgesprochen. Das zeigt erhebliche menschenrechtliche Sensibilität.

Inwiefern?

Isolierungen und Quarantänen schränken zahlreiche Rechte massiv ein. Ihre Zulässigkeit erfordert daher in aller Regel eine individuelle Risikobewertung für jeden Betroffenen. In der gegenwärtigen Pandemie haben viele Länder aber Massenquarantänemaßnahmen ohne solche Bewertungen verhängt und manche fürchten, dass COVID-19 zu einer insgesamt illiberaleren Weltordnung führen könnte. Andererseits steht außer Frage, dass die menschenrechtliche Schutzpflicht wirksame Maßnahmen verlangt, so insbesondere das Recht auf Gesundheit. Entsprechend sind schwierigste Abwägungsentscheidungen zu treffen.

Sollte die WHO bei dieser Abwägung Position beziehen?

Den Empfehlungen der WHO kommt erhebliche Bedeutung zu. Für die Fortentwicklung der Weltordnung ist es daher überaus relevant, dass die WHO sich gerade nicht positioniert. Sie hat zwar die Regierungen von China und Italien auch für ihre lockdowns gelobt, selbst aber lediglich individuelle Quarantäne- bzw. Isolierungsmaßnahmen empfohlen und erklärt, dass die schwersten Einschränkungen jeweils mit dem spezifischen Rechtsrahmen abgeglichen werden sollten. Die WHO zieht also die enorm politische Frage eines lockdown nicht an sich. Das erscheint weise: Ein reflektierter Multilateralismus zielt mit seinen globalen Institutionen nicht auf eine Ersetzung zentraler politischer Staatsfunktionen, sondern auf deren kooperative Ergänzung im Lichte gemeinsamer Herausforderungen und Ziele. Diese Fragen sind im Rahmen des nationalen Verfassungsrechts und der regionalen Menschenrechtsregime zu entscheiden.

Einzelne Länder zeigen autokratische Bestrebungen und scheinen die Pandemie zur Eingrenzung der Legislative zu nutzen. Gibt es dagegen eine juristische Handhabe?

Ja, aber das europäische Vorgehen gegen autoritäre Tendenzen in Polen und Ungarn bereits vor der Pandemie zeigt, wie schwer es ist, autoritäre Tendenzen wirksam zu bekämpfen. Dessen ungeachtet ist ein solches Vorgehen aber schon deshalb wichtig, um autoritäre Tendenzen nicht zu „normalisieren“, sondern weiterhin deutlich zu machen, dass damit grundlegende Normen verletzt werden.

US-Präsident Donald Trump hat der WHO im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie Versagen vorgeworfen. Was steckt dahinter?

Präsident Trump sieht die WHO als mitverantwortlich für das Ausmaß der Pandemie, als ein Hindernis bei effektiven Maßnahmen und sogar als ein Instrument chinesischer Politik. Entsprechend will er sie mittels des Entzugs finanzieller Förderung massiv schwächen.

Sicherlich bleibt ungeklärt, ob die chinesische Regierung im Dezember 2019 den Vorgaben der Internationalen Gesundheitsvorschriften nachgekommen ist, die WHO innerhalb von 24 Stunden über alle Ereignisse in Kenntnis zu setzen, die eine gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite darstellen können. Es gibt substantiierte Hinweise über anfängliche Verzögerungen bei der Informationsweitergabe. Es mag auch gut sein, dass die WHO nicht mit allem Nachdruck auf Aufklärung gedrängt hat. Dass dies aber zu „so much death“ in den Vereinigten Staaten führte, wie der amerikanische Präsident der Organisation vorwirft, erscheint kaum plausibel. Einen Beweis dafür hat er nicht erbracht und der dürfte angesichts des fahrlässigen Zuwartens seiner Regierung noch im März kaum zu erbringen sein.

Trumps Wut versteht sich vor dem Hintergrund des geopolitischen Wettstreits mit China, in dem die Vereinigten Staaten momentan nicht gut dastehen. Die jüngste chinesische Propaganda zeigt, dass die chinesische Regierung ihre Überlegenheit gegenüber dem Westen und gerade den USA demonstrieren möchte, indem sie bekundet, deutlich besser mit der Pandemie zurechtzukommen.

Wie ist das Vorgehen der Weltgesundheitsorganisation in der gegenwärtigen Pandemie tatsächlich zu bewerten?

Bislang stellen die meisten mit dem internationalen Gesundheitswesen vertrauten Beobachter der WHO mit ihrem Generaldirektor Ghebreyesus ein ziemlich gutes Zeugnis aus, ungeachtet mancher Verzögerung, die nach Erklärung ruft. So erscheint es empfehlenswert, dass nach dem Abklingen der Pandemie ein unabhängiges review committee die Maßnahmen der WHO prüft, wie bereits bei der H1N1-Pandemie 2009/10 und der Ebolakrise 2014 bis 2016 in Afrika.

Und wie sollte sich die WHO in Zukunft positionieren?

Im Wettstreit der politischen Systeme sollte die WHO eine klärende technische Rolle spielen und damit zugleich dem globalen Diskurs dienen, wie man sich künftig vor solchen Pandemien besser schützt. Dafür sollte sie unter anderem verlässliche Zahlen liefern, wie viele Menschen der Krankheit in den verschiedenen Ländern erlegen sind. Deutschland und Europa dürfen sich in diesem Wettstreit nicht passiv verhalten. Eine multilaterale und freiheitliche, auf die Würde eines jeden Menschen ausgerichtete Weltordnung zu stützen ist deutsche Staatsraison und ausdrückliches Verfassungsgebot der Europäischen Union. Die WHO, das zeigt die gegenwärtige Pandemie überdeutlich, ist ein wesentlicher Bestandteil dieser Ordnung. Das bedeutet nicht nur, aber sicherlich auch, der Organisation aus der schweren Finanzkrise zu helfen, in die sie der amerikanische Präsident verantwortungslos stürzt.

Interview: Michaela Hutterer

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