Recht im Angebot: Wenn Gesetzgeber konkurrieren

Staaten sehen sich in immer mehr Rechtsbereichen im Wettbewerb um die Gunst mobiler Nachfrager, zeigt Johanna Stark vom Max-Planck-Institut für Steuerrecht und Öffentliche Finanzen in ihrer jüngst erschienenen Monographie „Law for Sale“. Sie erläutert, warum sich unter marktähnlichen Prozessen geformtes Recht anders entwickelt als etwa nach dem Ideal demokratischer Entscheidungsfindung oder nach der Vorgabe moralischer und politischer Werte.

Unter Billigflagge: Reeder sparen Steuern und Sozialabgaben und können Umweltstandards umgehen, wenn sie ihre Schiffe in Panama, Liberia oder auf den Marshallinseln anmelden. Die Konkurrenz mit den Billigflaggen-Ländern hat dazu geführt, dass der deutsche Gesetzgeber die Regeln für Schiffe und ihre Besitzer gelockert hat - ein Beispiel dafür, dass Gesetze zunehmend vom internationalen Wettbewerb geprägt werden.

Stellen Sie sich vor, Sie sind Schifffahrtsunternehmer und wollen Ihren neuen Frachter registrieren. Mit einiger Wahrscheinlichkeit werden Sie nicht unter deutscher Flagge in See stechen, sondern sich für die Flagge Panamas, Liberias oder der Marshallinseln entscheiden. Diese "Billigflaggen" bringen gemeinsam etwa 40 Prozent der weltweit registrierten Tonnage zu Waage. Sie locken mit niedrigeren Steuern, geringeren Lohnkosten und Sozialabgaben sowie laxeren Umweltvorschriften. Sollten Sie unter liberianischer Flagge fahren, tragen Sie zu Liberias größter Einnahmequelle in US-Dollar seit den 1990er Jahren bei. Und dabei befinden Sie sich in bester Gesellschaft: Jedes vierte im Dezember 2018 registrierte Handelsschiff im Eigentum deutscher Gesellschafter fährt unter liberianischer Flagge, nur 15 Prozent der 2104 Schiffe deutscher Eigner fahren unter deutscher Flagge.

„Wegen hoher Arbeits- und Sozialstandards in Deutschland kann es für deutsche Schifffahrtsgesellschaften zurzeit günstiger sein, ihre Frachter in Flaggenstaaten wie Zypern oder Liberia zu registrieren“, teilte die Bundesregierung im Juni 2016 mit. Sie sieht sich im Rechtswettbewerb mit den Flaggenstaaten, passt die Schiffsbesetzungsordnung an, entlastet die Reeder bei der Lohnsteuer und beim Arbeitgeberanteil zur Sozialversicherung. „Auf Druck der Reeder hat der deutsche Staat Erleichterungen beschlossen“ schrieb die Tageszeitung Die Welt daraufhin und prangerte „das brutale System der Billigflaggen“ an: „Die Flaggenstaaten setzen die Standards für die Arbeit und teilweise auch für die Technik an Bord.“

Das Flaggenbeispiel veranschaulicht ein Phänomen, dem sich Staaten zunehmend in immer mehr Rechtsbereichen ausgesetzt fühlen, ob im Privatrecht, im Gesellschaftsrecht, im Arbeitsrecht, im Steuerrecht oder im Insolvenzrecht – dem Wettbewerb zwischen den Rechtssystemen. Im Zuge der Globalisierung und Digitalisierung sind die Mobilitätskosten für natürliche und juristische Personen sowie für Kapital deutlich gesunken. Individuen und Unternehmen können sich immer leichter aus einem Rechtssystem heraus- und in ein anderes hineinwählen, und so Einfluss darauf nehmen, welche Rechtsnormen für ihr Unternehmen, ihren Vertrag, ihre Ehe oder ihr Insolvenzverfahren gelten sollen.

Der Rechtwettbewerb begünstigt mobile Nachfrager

In ihrem jüngst bei Oxford University Press erschienen Buch „Law for Sale“ ergründet Johanna Stark, wissenschaftliche Referentin am Max-Planck-Institut für Steuerrecht und Öffentliche Finanzen, das Phänomen des Rechtswettbewerbs und was es bedeutet, wenn Gesetzgeber ihre ‚Rechtsprodukte‘ auf die Interessen potenzieller ‚Käufer‘ zuschneiden, manchmal sogar aktiv vermarkten. Wie wird sich das Recht entwickeln, das als Produkt begriffen wird, in der Marktinteraktion geformt wird und einem gewissen Preisbildungsmechanismus zwischen Anbietern und Nachfragern unterliegt? Johanna Stark beleuchtet diese Fragen aus verschiedenen wissenschaftlichen Perspektiven. Sie nimmt die philosophischen Grundlagen des Rechtswettbewerbs sowie dessen Auswirkungen in den Blick und kontrastiert Recht als Gegenstand von Markt und Wettbewerb mit anderen Vorstellungen von den Aufgaben des Staates und der Rolle, die das Recht bei deren Erfüllung spielt.

Stark zeigt die Nähe zwischen den positiven Effekten, die dem Rechtswettbewerb aus ökonomischer Sicht zugeschrieben werden, und den Grundannahmen eines politischen Utilitarismus auf. Die Einwände, die gegen Utilitarismus im Allgemeinen erhoben werden, lassen sich in eine Kritik am Rechtswettbewerb übersetzen, argumentiert die Juristin.

Weiter legt Stark dar, dass die Idee von Rechtsregeln als Marktprodukte nicht konfliktfrei mit unserem Verständnis politischer Werte und Strukturprinzipien wie Demokratie, Autonomie und politischer Autorität zusammenpasst. So zeigt sie etwa, dass durch Marktinteraktion und somit durch eine ‚demand rule‘ geprägte Gesetze mit der demokratischen Verpflichtung auf eine ‚majority rule‘, auf im Parlament geformte Rechtsregeln, kollidieren, und dass der Rechtswettbewerb zu einem Ungleichgewicht von Markt und Verhandlungsmacht zugunsten besonders mobiler Nachfrager führt. Dies wiederum widerspricht unserer Vorstellung, dass die Interessen aller Mitglieder eines Gemeinwesens gleichermaßen Achtung verdienen.

Widersprüchliche Interessen werden nicht mehr ausgeglichen

Schließlich zeichnet Stark nach, wie sich die in den Sozialwissenschaften seit einigen Jahrzehnten geführte Debatte um „contested commodities“ mit ihren Argumenten und Folgerungen auch auf Rechtsregeln übertragen lässt. Bei solchen „contested commodities“ handelt es sich um Güter, für deren Produktion und Verteilung wir den Marktmechanismus für nicht angemessen halten, wie etwa menschliche Organe oder akademische Titel. Stark argumentiert, dass unter Marktbedingungen geformtes Recht zwei seiner gesellschaftlichen Funktionen nicht mehr ausfüllen kann wie bisher. Zum einen verliert kommodifiziertes Recht seinen universellen Geltungsanspruch, kann seiner Funktion nicht mehr nachkommen, widersprüchliche Interessen auszugleichen sowie Vorhersehbarkeit und Erwartungssicherheit in Bezug auf das Verhalten anderer zu schaffen. Zum anderen leidet die expressive Funktion des Rechts, im Sinne einer Kommunikation kollektiver Wertentscheidungen: Je mehr die Rolle des Rechts als Standortfaktor an Bedeutung gewinnt, desto mehr wird sich auch seine inhaltliche Gestaltung an dieser Funktion orientieren.

Man sollte daher, schlussfolgert Stark, bei allen Vorzügen, die ein Wettbewerb der Gesetzgeber haben mag, etwa dass er die Qualität der Rechtsnormen erhöht und sie besser auf die Bedürfnisse der Adressaten zuschneidet, dessen „Nebenwirkungen“ nicht aus dem Blick verlieren. Diese Implikationen des Rechtswettbewerbs müssten offen diskutiert werden, anstelle „durch die Hintertür“ vermeintlich gezwungen, das Recht den Anforderungen eines Wettbewerbs anzupassen, dessen Voraussetzungen die Gesetzgeber zuvor selbst erst geschaffen haben.

CM

Weitere interessante Beiträge

Zur Redakteursansicht