Forschungsbericht 2021 - Max-Planck-Institut zur Erforschung von Kriminalität, Sicherheit und Recht

Entwicklung eines periodischen Überwachungsbarometers für Deutschland

Autoren
Poscher, Ralf; Kilchling, Michael; Landerer, Lukas
Abteilungen
Abteilung Öffentliches Recht
Zusammenfassung
In der rechtspolitischen Diskussion wird seit Langem kontrovers über die Notwendigkeit einer gesamtheitlichen Erfassung und verfassungsrechtlichen Bewertung der zahlreichen Überwachungsbefugnisse der Sicherheitsbehörden debattiert. Wir entwickeln nun erstmals ein Konzept zum Aufbau eines periodischen Überwachungsbarometers. Auf der Basis eines theoretisch und empirisch unterlegten Modells entsteht ein Instrumentarium, mit dem die reale Überwachungslast gemessen und bewertet werden kann. Ziel ist die Sichtbarmachung der damit einhergehenden Freiheitsbelastung der Bürgerinnen und Bürger.

Die Abteilung Öffentliches Recht des Freiburger Max-Planck-Instituts zur Erforschung von Kriminalität, Sicherheit und Recht (MPI-CSL) arbeitet derzeit an der Entwicklung eines theoretisch und empirisch unterlegten Konzeptes für den Aufbau eines periodischen Überwachungsbarometers. Anknüpfend an die verfassungsrechtliche Diskussion über den Nutzen einer „Überwachungsgesamtrechnung“ (ÜGR) soll die Überwachungslast der Bürgerinnen und Bürger in Deutschland möglichst realitätsnah erfasst werden.

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Vorratsdatenspeicherung von 2010

Der Topos der ÜGR baut auf dem wegweisenden Urteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 2010 zur Vorratsdatenspeicherung auf, das dem Gesetzgeber Zurückhaltung bei der Erwägung neuer Speicherpflichten und Befugnisse zum behördlichen Zugriff auf personenbezogene Daten aufgegeben hat. Das Gericht stellt immer wieder heraus, dass eine übermäßige Überwachung mit der freiheitlichen Verfassungsidentität Deutschlands unvereinbar wäre. Angestoßen durch das Urteil wurde in der Rechtswissenschaft die Idee der ÜGR entwickelt. Lange Zeit wurde diese aber vor allem auf der abstrakt-theoretischen Ebene diskutiert.

Tatsächliches Überwachungsgeschehen sichtbar machen

Belastbare Informationen zur Häufigkeit der durchgeführten Überwachungsmaßnahmen sowie zu deren Eingriffsintensität sind bislang nicht oder nur lückenhaft verfügbar. Das MPI-CSL hat die bisherigen Ansätze empirisch weiterentwickelt; mit dem vorgeschlagenen Modell gelingt es erstmals, die verschiedenen rechtlichen Zugriffsmöglichkeiten (verfassungsrechtliche Perspektive) mit der realen Zugriffspraxis (empirische Perspektive) zu kombinieren und auf dieser Basis das tatsächliche Überwachungsgeschehen zu messen und damit die Überwachungslast sichtbar zu machen. Dabei geht es uns nicht um eine abstrakte Grenzziehung zwischen einem noch zulässigen Quantum einzelner Überwachungsmaßnahmen und einer unzulässigen Totalüberwachung. Ziel ist vielmehr, reale Schwerpunkte der Überwachung durch präventive und repressive Maßnahmen aufzuzeigen. Das Überwachungsbarometer schafft einen evidenzbasierten Unterbau für die rechtspolitische Debatte um bestehende Überwachungsbefugnisse und mögliche Änderungen oder Erweiterungen ebenso wie für die Bewertung der Situation durch die Rechtsprechung. Obwohl die Zunahme staatlicher Überwachungen ein globales Thema ist, ist ein solches Transparenzinstrument bislang weder für Deutschland noch für ein anderes Land in Europa oder der Welt entwickelt worden.

Entwicklung des Überwachungsgeschehens kontinuierlich begleiten

Das Modell ist so angelegt, dass es zu einem periodischen Instrument im Sinne eines regelmäßigen Monitorings weiterentwickelt werden kann. Erst auf der Zeitachse können Entwicklungen in der Anwendungspraxis frühzeitig erkannt und retrospektiv analysiert werden. Ein maßgeblicher Faktor für Veränderungen kann insbesondere der technische Fortschritt sein: Auch ohne formale Änderung des gesetzlichen Rahmens kann sich das Überwachungsgeschehen auf andere Maßnahmen verlagern; ebenso kann sich die Eingriffsintensität einer Maßnahme aufgrund geänderter technischer Parameter verändern.

Methodik

Methodisch erfolgt die Erstellung des Überwachungsbarometers in sechs Schritten:

1. Identifizierung und Auswahl der relevanten staatlichen und privaten Datenquellen.

2. Analyse der jeweils einschlägigen Rechtsgrundlagen und der Bedingungen für den Zugriff auf diese Daten.

3. Ermittlung spezifischer Zugriffszahlen für die ausgewählten Sachverhalte unter Rückgriff auf staatliche Statistiken und Angaben von Unternehmen.

4. Gewichtung der Zugriffe nach verfassungsrechtlichen Kriterien; für jeden Zugriffspfad wird ein spezifischer „Intensitätswert“ errechnet.

5. Errechnung der spezifischen Indexwerte für die einzelnen Überwachungsszenarien; hierfür werden verschiedene Formeln entwickelt und getestet, die die Anzahl der Zugriffe (quantitative Komponente, 3.) und ihre jeweils spezifische Eingriffsintensität (qualitative Komponente, 4.) ins Verhältnis setzt.

6. Überwachungsindizes können für einzelne Zugriffspfade, ganze Überwachungsszenarien oder die Überwachungslandschaft im Ganzen beziehungsweise für einzelne Regionen errechnet und aggregiert werden. Auf diese Weise wird ein detaillierter, periodisch aktualisierter Überblick generiert. Die Darstellung in Form von Einzelindizes lässt nicht nur die – kumulierte – Überwachungsgesamtlast erkennen, sondern auch ihre Zusammensetzung.

Die einzelnen Überwachungsindizes werden ergänzt durch weitere statistische Auswertungen der verfügbaren aggregierten Daten. Es werden verschiedene Darstellungsarten getestet, die das Überwachungsgeschehen erkennbar und die daraus resultierende Überwachungslast greifbar machen sollen. Beispiele sind die Ausweisung der Zahl der jeweiligen Maßnahmen im Jahresvergleich zusammen mit den entsprechenden Zu- und Abnahmeraten über einen längeren Zeitraum oder in Form der durchschnittlichen Anzahl von Zugriffen pro Tag oder als Inzidenzwert bezogen auf 100.000 Einwohner.

Der Mehrwert des Projektes beschränkt sich nicht auf das Endprodukt der Überwachungsindizes. Auf jeder der sechs Arbeitsstufen werden (Teil-)Ergebnisse generiert, die jeweils einen eigenen wissenschaftlichen und rechtspolitischen Aussagewert haben und das Spektrum der Informationen über das Überwachungsgeschehen in Deutschland zusätzlich bereichern.

Ein evidenzbasierter Unterbau für die rechtspolitische Debatte um Überwachungsbefugnisse

Das Projekt ist methodisch innovativ und rechtspolitisch hochaktuell: Es wurde am 22. Februar 2021 in einer Anhörung im Innenausschuss des Deutschen Bundestags erstmals vorgestellt. Der Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung hebt die Bedeutung der ÜGR für eine vorausschauende, evidenzbasierte und grundrechtsorientierte Sicherheits- und Kriminalpolitik hervor, sodass wir Unterstützung auf der politischen Ebene erwarten, insbesondere was den Zugang zu den relevanten statistischen Daten betrifft. Auf der Basis des entwickelten Prototyps wird im Laufe des Jahres 2022 eine erste Ausgabe des Überwachungsbarometers vorbereitet, das zunächst noch fragmentarischen Charakter haben wird. Für die Öffentlichkeit wurde die permanente Website www.ueberwachungsbarometer.de eingerichtet. Das Projekt wird von der Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit finanziell gefördert.

Literaturhinweise

1.
Poscher, R.; Kilchling, M.; Landerer, L.
Ein Überwachungsbarometer für Deutschland. Entwicklung eines Konzeptes zur periodischen Erfassung staatlicher Überwachungsmaßnahmen
Zeitschrift für das Gesamte Sicherheitsrecht (GSZ) 4, 225–232 (2021)
2.
Poscher, R.; Kilchling, M.; Landerer, L.
Überwachungsbarometer für Deutschland – Ein Modellkonzept
Friedrich Naumann Stiftung für die Freiheit, Potsdam-Babelsberg (2022)
3.
Roßnagel, A.
Die „Überwachungs-Gesamtrechnung” – Das BVerfG und die Vorratsdatenspeicherung
Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 63, 1238–1242 (2010)

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