Forschungsbericht 2018 - Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
Der Rechtsrahmen der OSZE – eine interdisziplinäre Untersuchung
Das Wiedererstarken der OSZE im Zuge der Ukrainekrise
Mit der Annexion der Krim durch die Russische Föderation im Jahr 2014 hat sich die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) wieder zu einem wichtigen sicherheitspolitischen Akteur in Europa entwickelt. In der Ukrainekrise erwies sich die OSZE als das einzige diplomatische Forum, das zwischen den Konfliktparteien vermitteln und einen konstruktiven Dialog aufrechterhalten konnte. Sowohl die NATO als auch die EU – seit den späten 1990er-Jahren die federführenden europäischen Sicherheitsakteure – schieden wegen ihrer westlichen Ausrichtung aus. Nicht zuletzt dank ihrer Beobachtungsmission in der Ukraine avancierte die OSZE wieder zu einem Pfeiler europäischer Sicherheit.
Neben der viel beachteten Mission in der Ukraine führt die Organisation, die sich mit ihren 57 Teilnehmerstaaten von Wladiwostok bis Vancouver erstreckt, eine Vielzahl sicherheits- und wirtschaftspolitischer Maßnahmen durch: So ist sie in der Konfliktprävention und im Konfliktmanagement tätig, setzt sich für die Wahrung von Menschrechten ein und trägt durch ihre zahlreichen Wahlbeobachtungsmissionen zum Erhalt demokratischer und rechtsstaatlicher Standards bei.
Mit dem Wiedererstarken der OZSE im Zuge der Ukrainekrise traten aber auch bereits bekannte Probleme wieder hervor, die mit der ungeklärten Rechtsnatur und dem Fehlen eines Rechtsrahmens der Organisation zusammenhängen.
Das Flickwerk des bestehenden Rechtsrahmens der OSZE
Diese komplizierte rechtliche Situation ist die Folge des einzigartigen Institutionalisierungsprozesses der Organisation, der in der Entspannungspolitik des Kalten Krieges wurzelt. 1975 wurde mit der Schlussakte von Helsinki die Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) eingerichtet. Sie wird zwar seit 1994 als „Organisation“ (OSZE) bezeichnet, ist jedoch trotz dieser Umbenennung ein politisches Dialogforum zwischen den teilnehmenden Staaten geblieben, das sich durch Flexibilität und Informalität auszeichnet. Es fehlt insbesondere ein völkerrechtlicher Gründungsvertrag. Daher ist die OSZE in keinen festen Rechtsrahmen eingebettet und kann auch keine rechtlich verbindlichen Entscheidungen treffen.
Für die OSZE selbst sowie für ihre rund 3.500 Mitarbeiter hat dieser rechtliche Sonderstatus erhebliche Auswirkungen: Ohne völkerrechtlich verankerte Rechtspersönlichkeit gibt es keine einheitlich garantierten Privilegien und Immunitäten. Der Status der OSZE und ihrer Mitarbeiter hängt somit von den Regelungen ab, die in den einzelnen Teilnehmerstaaten erlassen oder mit der OSZE bilateral ad hoc vereinbart werden. Die OSZE agiert mit anderen Worten auf der Grundlage eines rechtlichen Flickenteppichs.
Der fehlende Rechtsrahmen verursacht eine Vielzahl juristischer Probleme im Arbeitsalltag der OSZE, was im Jahr 2014 besonders deutlich wurde, als mehrere OSZE-Beobachter in der Ukraine von bewaffneten Aufständischen entführt wurden. Die Beobachter hatten ihre Arbeit aufgenommen, bevor ein Memorandum mit der Ukraine über ihre Tätigkeit abgeschlossen werden konnte. Ohne gültige Rechtsgrundlage blieb unklar, ob die Beobachter Immunität genossen und wer für mögliche Schadensersatzsprüche aufkommen würde.
Wissenschaftliche Aufarbeitung des unzureichenden Rechtsrahmens und mögliche Reformoptionen
Bislang ist der Rechtsstatus der OSZE nur in politischen Diskursen thematisiert, nicht aber in wissenschaftlichen Analysen aufgearbeitet worden. Um diese Forschungslücke zu schließen und die Debatte für ein breiteres internationales Publikum zu öffnen, haben wir zunächst eine internationale Konferenz in Berlin organisiert. Dazu wurden Experten und Praktiker aus den Bereichen Recht, Politik und verwandten Fachgebieten sowie Vertreter zivilgesellschaftlicher Organisationen und der Medien eingeladen.
Die empirischen und theoretischen Erkenntnisse der Konferenz hat Mateja Steinbrück Platise dann am OSZE-Hauptsitz in Wien vor Staatenvertretern und internationalen Diplomaten vorgestellt. Die Diskussionen in diesem Forum haben gezeigt, dass die Teilnehmerstaaten unterschiedliche und teilweise offen antagonistische Interessen verfolgen und dass der wieder aufgeflammte Konflikt zwischen den USA und Russland der Umsetzung notwendiger Reformen im Bereich der internationalen Sicherheit im Wege steht.
Vor diesem (politisch) komplexen Hintergrund haben wir in einem weiteren Schritt die Beiträge zum Wiener Forum gemeinsam mit einer Reihe renommierter internationaler Rechts- und Politikwissenschaftler und -wissenschaftlerinnen analysiert und in einem Sammelband zusammengefasst, der sowohl die politischen Aspekte als auch die rechtlichen Folgen des ungeklärten Rechtsstatus der OSZE differenziert beleuchtet.
Am Beispiel der OSZE wird in dem Sammelband unter anderem erörtert, was eine internationale Organisation ausmacht und inwiefern sich die rechtliche Definition mit der zunehmenden Flexibilisierung der internationalen Beziehungen und Akteure verändert hat oder verändern sollte. Darüber hinaus werden die Forderungen für einen verbesserten Rechtsrahmen der OSZE und bisherige Reformversuche kritisch evaluiert. Diese Überlegungen führen zu dem Ergebnis, dass die OSZE stärker verrechtlicht werden sollte, nicht nur um eine praxistaugliche Lösung für die Immunitätenfrage zu finden, sondern vor allem um die Organisation in die Lage zu versetzen, ihren Rechenschaftspflichten politischer wie auch völkerrechtlicher Natur nachkommen zu können.
Letztlich spiegelt sich in den unterschiedlichen Reformvorschlägen ein Zielkonflikt wider: Auf der einen Seite würde eine stärkere Verrechtlichung die Rechtssicherheit für die Organisation, ihr Personal und auch für Dritte verbessern; dem steht jedoch auf der anderen Seite das Risiko gegenüber, dass die OSZE im Zuge einer stärkeren Verrechtlichung ihre von den Teilnehmerstaaten hochgeschätzte Flexibilität und Informalität und damit ihre sicherheitspolitische Relevanz einbüßen könnte.
