Forschungsbericht 2005 - Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

Restructuring Iraq: possible models based upon experience gained under the authority of the League of Nations and the United Nations

Autoren
Wolfrum, Rüdiger; Bogdandy, Armin von
Abteilungen
Zusammenfassung
Vor dem Hintergrund des letzten Irakkriegs sowie der daraus resultierenden innerstaatlichen Lage im Irak und des internationales Engagements dort konzipierte das Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht ein Forschungsprojekt zur Frage, wie und unter welchen Bedingungen die internationale Staatengemeinschaft in so genannten post-conflict societies restrukturierend tätig werden kann. Wie weit kann, soll und darf ein internationales Engagement gehen? Wo liegen seine Grenzen? Das Institut ist in mehreren Staaten an Projekten im Rahmen des Wiederaufbaus beteiligt und verfügt daher über eine entsprechende Expertise.

Ausgangspunkt des Forschungsprojekts waren Fallstudien zu ausgewählten Ländern, in denen die Vereinten Nationen in unterschiedlicher Intensität Aufbauhilfe leisteten. Diese umfassen West-Neuguinea, Kambodscha, Bosnien-Herzegowina, Kosovo, Osttimor, Afghanistan, Sierra Leone und Somalia.

Die Fallstudien wurden durch die Behandlung übergreifender Themen ergänzt. Untersucht wurden die historischen Wurzeln des Treuhandsystems des Völkerbundes, die innerstaatliche Entwicklung im Irak nach dem Ende der Kampfhandlungen und schließlich die Frage, wie man mit Verbrechen, die vom gestürzten Regime begangen wurden, umgehen sollte. Ist dieses ein rein nationaler Prozess, oder bedarf es internationaler Hilfe? Wie sieht der beste Weg hin zur innerstaatlichen Versöhnung aus?

Weitere Beiträge widmeten sich der Begriffsklärung. Die Begriffe Staat und Nation sind bisher in diesem Kontext nicht klar genug definiert worden und werden gerade bei zu leistender Aufbauhilfe immer wieder vermengt. Im Rahmen des Projektes wurden sie nicht nur aus juristischer sondern auch sozialwissenschaftlicher Sicht erklärt und gaben dem Projekt damit einen interdisziplinären Ansatz.

Die so genannten post-conflict societies wurden im Rahmen des Projektes weit definiert. Nicht nur Fälle einer unmittelbaren kriegerischen Auseinandersetzung mit einer möglicherweise sich anschließenden Besatzung sind darunter zu verstehen, sondern auch Fälle, in denen es aus anderen Gründen zu einem totalen Kollaps sämtlicher staatlicher Autorität gekommen ist (failed states). Allen Fällen gemeinsam ist, dass die fehlenden staatlichen Strukturen und die nicht mehr vorhandene Autorität nicht nur langfristig wiederhergestellt werden muss, sondern dass auch das entstandene Machtvakuum temporär zu füllen ist. Häufig bedarf es dazu der Hilfe der internationalen Gemeinschaft – meist in Form der Vereinten Nationen.

Es sind aber genau diese Situationen, in denen ein Eingreifen von außen häufig als Einmischung in die inneren Angelegenheiten des entsprechenden Staates aufgefasst wird. Einerseits wird das Recht auf Selbstbestimmung der betroffenen Bevölkerung als gefährdet angesehen, insbesondere dann, wenn entsprechende institutionelle Vorgaben seitens der Gemeinschaft gemacht werden.
Andererseits, und so lautet das entsprechende Gegenargument, ist es der betroffenen Bevölkerung ohne das Eingreifen der internationalen Gemeinschaft überhaupt nicht möglich, ihr Recht auf Selbstbestimmung auszuüben.

Vor dem Hintergrund dieser Problematik wurden die unterschiedlichen Formen der Nationen- und Staatsbildung, Verfassungsgebung und politischen Intervention durch die internationale Gemeinschaft untersucht. Ein Blick in die Vergangenheit und die dort gemachten Erfahrungen mit derartigen Situationen erschien dabei als geeigneter Ansatz.

Der Völkerbund und seine Aktivitäten bildeten dabei den geeigneten Ausgangspunkt für die Diskussion. Interessanterweise ist dort noch von Völkern die Rede, die nicht in der Lage seien, unter den schwierigen Bedingungen der „modernen Welt“ zu bestehen. Abhängig von der jeweiligen Entwicklungsstufe gab es daher drei Kategorien von Mandaten. Bis auf wenige Ausnahmen diente das System dazu, die kolonialen Machtverhältnisse nach dem Ersten Weltkrieg neu zu ordnen. Der Völkerbund und sein Mandatssystem werden daher zu Recht kritisch diskutiert, und die Vereinten Nationen begründeten dann später nur noch ein so genanntes Treuhandsystem zur Verwaltung solcher und anderer Gebiete.

Die Charta der Vereinten Nationen wurde demgegenüber als erster Schritt zur Überwindung der Kolonialzeit gefeiert, und dies mag ein Grund dafür sein, warum die Vereinten Nationen sich zunächst in Post-conflict-Situationen äußerst zurückhielten. Die Sicherung von Waffenstillstandsabkommen und nicht die Unterstützung eines staatlichen Wideraufbaus stand zunächst im Vordergrund.

Deutlich lässt sich aber anhand der Fallstudien ableiten, dass die Vereinten Nationen sich schon sehr bald nach ihrer Entstehung mit einem derartigen minimalistischen Ansatz nicht mehr begnügen konnten. Ein stärkeres Engagement war gefordert, wobei die rechtlichen Grundlagen und auch Grenzen für ein derartiges Engagement von Fall zu Fall, bedingt durch die Parameter der internationalen Politik, vollkommen unterschiedlich ausfielen. Deutlich zeigen die Fallstudien, dass sich dabei aber dennoch drei Modelle unterscheiden lassen: die Vereinten Nationen bieten nur technische Hilfe – zum Beispiel bei der Abhaltung von Wahlen –, die Vereinten Nationen beauftragen einen oder mehrere Staaten mit der Durchführung eines staatlichen Aufbauprozesses oder die Vereinten Nationen übernehmen temporär direkte Regierungsfunktionen. Der letzte Fall stellt den schwierigsten Tatbestand dar. Hier sind die Grenzen der Kompetenzen der Vereinten Nationen, insbesondere des Sicherheitsrates, bei der Wahrnehmung innerstaatlicher Verwaltungs- und Regierungsaufgaben problematisch.

Eine Erkenntnis des Projektes ist, dass die Vereinten Nationen jeden Fall gesondert behandelten und in all den Jahren keine kohärente Strategie entwickelten. Auch aus heutiger Sicht ist es nahezu unmöglich, den Vereinten Nationen ein Patentrezept an die Hand zu geben, da die politischen Realitäten und innerstaatlichen Strukturen in jedem Staat variieren. Sicherlich stellen aber die Einbindung der Bevölkerung und ein langfristiges, gezieltes Engagement Elemente dar, um Problemen der Legitimation und einem sich möglicherweise breit machenden Ressentiment erfolgreich entgegentreten zu können.

Originalveröffentlichungen

1.
A.v. Bogdandy, R. Wolfrum (Hg.):
Max Planck Yearbook of United Nations Law.
Vol. 9. Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Heidelberg 2005.
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