Forschungsbericht 2004 - Max-Planck-Institut zur Erforschung von Kriminalität, Sicherheit und Recht

Rechtswirklichkeit und Effizienz der Überwachung der Telekommunikation und anderer verdeckter Ermittlungsmaßnahmen

Autoren
Dorsch, Claudia; Krüpe-Gescher, Christiane; Albrecht, Hans-Jörg
Abteilungen

Kriminologie (Prof. Dr. Dr. h.c. Hans-Jörg Albrecht)
MPI für ausländ. und internat. Strafrecht, Freiburg

Zusammenfassung
Die Überwachung des Telekommunikationsverkehrs ist eine der wichtigsten verdeckten Ermittlungsmaßnahmen. In einer Evaluationsstudie wurde die Überwachung der Telekommunikation (TKÜ) nach den Paragraphen 100a und 100b der Strafprozessordnung sowie die akustische Wohnraumüberwachung nach Paragraph 100c I Nr. 3 der Strafprozessordnung untersucht. Hierzu wurden 611 Strafverfahrensakten aus dem Jahr 1998 analysiert und etwa 6.000 Praktiker befragt.

Aufgrund des Dauerkonflikts zwischen dem Schutz von Grundrechten und Persönlichkeit sowie des Fernmeldegeheimnisses einerseits und der Notwendigkeit einer effizienten Strafverfolgung andererseits hat die Forschungsgruppe Kriminologie am Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht eine umfassende empirische Untersuchung der Rechtswirklichkeit und Effizienz der Überwachung der Telekommunikation (TKÜ) nach den Paragraphen 100a und 100b der Strafprozessordnung (StPO) und anderer verdeckter Ermittlungsmaßnahmen durchgeführt. Die Schwerpunkte der Studie lagen auf der Ermittlung des „Umfangs“ der TKÜ, gemessen an Anordnungshäufigkeit, Befristung und tatsächlicher Überwachungsdauer. Daneben wurden die Einflussmöglichkeiten der Polizei, der Staatsanwaltschaft und der Ermittlungsrichter auf die Entscheidung, eine TKÜ durchzuführen, betrachtet. Es wurden Probleme, die aus der Entwicklung des Telekommunikationsmarktes, aber auch aus Veränderungen der Täterstrukturen und der Anpassung von Täterverhalten resultieren, thematisiert. Eine weitere Teilstudie widmete sich der Evaluation der akustischen Wohnraumüberwachung zu Strafverfolgungszwecken. Dieses Überwachungsinstrument wurde unter dem Stichwort „großer Lauschangriff“ bekannt und gehört zu den umstrittensten kriminalpolitischen Themen der letzten Jahrzehnte.

Ausgangspunkt des Projekts war die Analyse von Verfahrensakten mit TKÜ-Maßnahmen aus dem Jahr 1998. Ausgewertet wurden 611 Strafverfahrensakten mit 1.488 Beschuldigten und 2.035 Anordnungen nach den Paragraphen 100a und 100b StPO, die sich auf 3.176 Anschlüsse bezogen. Auf der Grundlage der ersten Erkenntnisse wurde ein Fragebogen entwickelt, der an rund 6.000 Praktiker der Polizei, der Staatsanwaltschaft und der (Straf-)Gerichte sowie an Strafverteidiger versandt wurde. Danach wurden 51 Experten aus der Praxis (unter anderen Kriminalbeamte) zu virulenten Fragestellungen im Zusammenhang mit der TKÜ interviewt.

Die Untersuchung zur Wohnraumüberwachung war an die Untersuchungen zur TKÜ angelehnt. Insbesondere vor dem Hintergrund der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 3. März 2004 zum großen Lauschangriff und zur präventiven Telekommunikationsüberwachung zeigt sich ihre aktuelle Bedeutung.

Entwicklung der TKÜ

Die Anzahl der Überwachungsmaßnahmen nach den Paragraphen 100a und 100b StPO (Abb. 1) und die Anzahl an Verfahren mit TKÜ hat in den letzten Jahren in Deutschland stetig zugenommen. Betrachtet man die Zahlen zur Kriminalitätsentwicklung und zu den Veränderungen des Telekommunikationsmarktes (Abb. 2), ergibt sich, dass der Anstieg der TKÜ-Anordnungen nicht mit dem Ansteigen der Betäubungsmittel-Kriminalität erklärt werden kann. Ein Zusammenhang zwischen der Entwicklung des Mobilfunkmarktes und der Zunahme der Überwachungsintensität ist jedoch festzustellen.

Entwicklung der Zahl der TKÜ-Anordnungen von 1990 bis 2000.
TKÜ-Anordnungen im Bereich Mobilfunk und Zahl der Mobilfunkteilnehmer von 1992 bis 2002.

Kontrolle der TKÜ

Die Ermittlungsrichter lehnten 0,4 Prozent der von der Staatsanwaltschaft beantragten TKÜ-Maßnahmen ab. Aus den Befragungen, den Ergebnissen einer früheren Studie von Backes an der Universität Bielefeld und einer weiteren Untersuchung des Max-Planck-Instituts für ausländisches und internationales Strafrecht von Kinzig [1] wird deutlich, dass „informelle“, das heißt in den Akten nicht dokumentierte Ablehnungen keine bedeutende Rolle spielen. 47 Prozent der richterlichen Beschlüsse enthielten entweder keine Ausführungen zur Subsidiarität oder sie begnügten sich mit der Wiedergabe des Gesetzeswortlautes. In 24 Prozent der Anordnungen durch den Richter fanden sich Ausfertigungen dessen, was die Staatsanwaltschaft vorgelegt hatte.

Polizisten, Staatsanwälte und Richter sprachen sich dafür aus, den Richtervorbehalt unverändert beizubehalten, während die Verteidiger ihn mehrheitlich erweitert sehen wollten. Nicht nur die Verteidiger, sondern auch einige Richter, Staatsanwälte und Polizisten kritisierten die Begründungsinhalte, verorteten den Kern der Begründungsarbeit bei der Polizei und erachteten die den Richtern vorgelegten Entscheidungsgrundlagen in Teilen als zu einseitig ausgewählt.

TKÜ-Betroffene und deren Benachrichtigung

Zu 32 Prozent wurde die TKÜ auf Anschlüsse angewendet, die (ausschließlich) von Dritten als Inhaber und Nutzer verwendet wurden. Es lässt sich zu 38 Prozent aus den Akten nicht erkennen, ob Dritte und Beschuldigte in einer Beziehung zueinander standen. Eine Differenzierung nach Beschuldigten oder Kontaktpersonen war nicht möglich. Zum Ausmaß der Überwachung lassen sich damit nur Schätzwerte angeben, die sich in die Angaben der Bundesregierung zu den Betroffenen (5.764, ohne Gesprächspartner) und in Schätzungen einreihen lassen, die von 1.500.000 Betroffenen ausgehen. Ausgehend von im Mittel 2,4 Beschuldigten und 4,8 nicht beschuldigten Dritten (als Anschlussinhaber oder Anschlussnutzer) pro Verfahren und 2.705 TKÜ-Verfahren im Jahr 1998 ergeben sich 19.476 überwachte Personen (ohne Gesprächspartner).

Für 15,3 Prozent der Anschlüsse war in den Akten die Benachrichtigung des Beschuldigten oder des Anschlussinhabers dokumentiert. In weiteren 10,5 Prozent der Fälle wurde von einer sonstigen Kenntniserlangung durch Akteneinsicht oder Vorhalte in Vernehmungen ausgegangen. In 6,6 Prozent der Fälle unterblieb eine Benachrichtigung mit Blick auf die Gefährdung weiterer Ermittlungen. Für 67,6 Prozent der Anschlüsse war aus den Akten nicht ersichtlich, dass irgendeine Person von der Überwachung in Kenntnis gesetzt wurde.

Straftatenkatalog

Aus den Befragungen ergeben sich Hinweise auf die Mängel, die Praktiker in der bloßen Aufzählung des Kataloges sehen. Ihr wurden Heterogenität und Wertungswidersprüche im Vergleich zu anderen Katalogen vorgeworfen. Zudem vermeldeten selbst Praktiker bei Polizei und Staatsanwaltschaft einen gewissen Automatismus in der Anregung und Beantragung der TKÜ, sobald eine Katalogtat auszumachen war: eine Prüfung der weiteren Voraussetzungen sei in diesen Fällen häufig als nicht mehr notwendig erachtet worden, da allein die Katalogstellung bereits die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme gewährleiste. Zudem beinhalte der Katalog in Gestalt der banden- und gewerbsmäßigen Begehungsweisen Deliktsformen, die häufig erst durch die TKÜ ermittelt werden sollten. Trotzdem votierten 39,7 Prozent der schriftlich Befragten dafür, den Katalog unverändert beizubehalten, während 16,4 Prozent diesen zugunsten einer allgemeinen Schwereformulierung aufgeben würden.

Dauer der Überwachungsmaßnahme

Die Dauer der Überwachungsmaßnahme, die nach der gesetzlichen Frist auf maximal drei Monate fixiert werden kann, lag in etwa drei Viertel der Anträge auf richterliche Anordnung und den entsprechenden Beschlüssen bei drei Monaten. Die tatsächliche Überwachungsdauer betrug in 71 Prozent der Fälle maximal zwei Monate.

Erfolg der TKÜ im Ermittlungsverfahren

Insgesamt waren den 611 untersuchten TKÜ-Verfahren 2.650 Hinweise auf einen Erfolg der TKÜ im Ermittlungsverfahren zu entnehmen. Diese verteilten sich auf insgesamt 376, also knapp 62 Prozent aller untersuchten TKÜ-Verfahren.

Untersucht man die Erfolgsquoten dieser Verfahren differenziert nach Katalogstraftaten, stellt man starke Schwankungen fest. Im Vergleich von klassischer Kriminalität (zum Beispiel Mord und Totschlag) mit so genannter Transaktionskriminalität ergeben sich für letztere höhere Erfolgsquoten.

In knapp 62 Prozent aller TKÜ-Verfahren lag mindestens ein Erfolg aus der TKÜ vor. Dies bedeutet jedoch auch, dass in etwa 38 Prozent der Fälle kein einziger Erfolg aus der TKÜ im Ermittlungsverfahren resultierte. Die TKÜ ist in Verfahren gegen bekannte Personen erfolgreicher als in Verfahren gegen Unbekannt und in Verfahren mit mehr als einem Beteiligten erfolgreicher als bei Einzeltätern. Weiter wurde festgestellt, dass unter den erfolglosen Verfahren signifikant häufiger solche mit Mord beziehungsweise Totschlag und Raub beziehungsweise räuberische Erpressung als einzige Katalogstraftat vertreten sind. Neben äußeren Umständen ließen sich auf der Ebene der fallimmanenten Ursachen für den Misserfolg insbesondere drei Konstellationen finden: die Erledigung der TKÜ durch ein überholendes Ereignis (zum Beispiel eine „unerwartete“, TKÜ-unabhängige Festnahme des Beschuldigten), so genannte innere Umstände (der Beschuldigte rechnet beispielsweise mit der TKÜ und verhält sich dementsprechend vorsichtig) und schließlich Fälle, in welchen ein Weiterkommen trotz TKÜ nicht gelang. Daneben gab es auch eine beträchtliche Zahl an Verfahren, in welchen die Sinnhaftigkeit der durchgeführten TKÜ-Maßnahmen zweifelhaft war. Gekennzeichnet waren diese Fälle durch eine vage Verdachtslage zu Beginn, einen schnellen Einsatz der TKÜ und eine Zugehörigkeit zur Deliktskategorie Verstöße gegen das Betäubungsmittelgesetz.

Rolle der TKÜ bei Anklage, Hauptverhandlung und Urteil

Es wurde festgestellt, dass Zeugen mit etwa 26 Prozent den deutlich größten Anteil an in den Anklageschriften benannten Beweismitteln darstellen. TKÜ-Maßnahmen waren zwar nur in knapp 16 Prozent der Fälle genannt, bildeten damit aber die zweitstärkste Kategorie. Bei knapp zwei Drittel aller Angeklagten wurden Zeugen in der Hauptverhandlung vernommen. Bei knapp 18 Prozent der Angeklagten wurde die TKÜ als Beweismittel eingeführt.

Im Rahmen der Beweiswürdigung innerhalb des Urteils wurde die TKÜ zwar bei nur etwa 16 Prozent aller Angeklagten aufgegriffen, jedoch beim ganz überwiegenden Teil derjenigen, bei welchen sie zuvor in die Hauptverhandlung eingeführt worden war (etwa 93 Prozent).

Entscheidende Ursache für die relativ geringe Beweiswirkung der TKÜ ist die Tatsache, dass die TKÜ ein sehr aufwändiges Beweismittel darstellt. Infolgedessen wird auf die Verwendung der TKÜ im weiteren Gang des Verfahrens dann verzichtet, wenn genügend ausreichende andere Beweismittel zur Verfügung stehen.

Schlussfolgerungen

Die Überprüfung der TKÜ durch den Ermittlungsrichter ist mit Blick auf die Begründungsinhalte und die Schnelle der Entscheidungen zumindest anzuzweifeln. Es liegt ein strukturelles Problem vor, das nicht allein an der TKÜ auszumachen ist. Vielmehr geht es um die Kompetenzverteilung im Ermittlungsverfahren, den Richtervorbehalt und die Ausgestaltung des ermittlungsrichterlichen Systems.

Aus den Begründungen einer TKÜ ist nicht immer ersichtlich, warum die Anschlüsse nicht beschuldigter Dritter in die Überwachung einbezogen werden.

Die derzeit bestehende Benachrichtigungspflicht muss hinsichtlich des Adressatenkreises sowohl bei Auskunftgebenden wie Auskunfterhaltenden klarer gefasst werden. Die Präzisierung muss den verfassungsrechtlichen Grundsätzen genügen und dennoch praxisnah ausgestaltet werden.

Der Katalog des §100a StPO erscheint reformbedürftig. Es lassen sich im Wesentlichen drei Modelle diskutieren: der gänzliche Verzicht auf einen Katalog und die Verwendung einer allgemeinen Formulierung, die Überarbeitung des Kataloges oder Kombinationsmodelle aus Katalog und allgemeiner Formulierung.

In Anbetracht der tatsächlichen Dauer der TKÜ von maximal etwa zwei Monaten im Vergleich zu der nahezu reflexartigen Anordnung auf drei Monate erscheint es sinnvoll, die Maximalfrist auf zwei Monate abzusenken. Die Möglichkeit der Verlängerung sollte bestehen bleiben, sofern die Anforderungen an die Begründung diesbezüglich heraufgesetzt werden.

Die TKÜ stellt hinsichtlich der mit ihr zu erzielenden Erfolge ein unverzichtbares Ermittlungsinstrument dar. Gleichwohl war ihr Einsatz bei einem nicht unbeträchtlichen Teil an Verfahren nicht sinnvoll, was eine bessere Auswahl erforderlich macht.

Die Kosten einer TKÜ ebenso wie die tatsächliche Streuwirkung der Maßnahme bleiben auch nach den Untersuchungen des Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht und der Universität Bielefeld weitgehend im Dunkeln. Ein Blick in das Ausland zeigt die weite Verbreitung von begleitender Kontrolle der Überwachungsentwicklung durch Berichte an Kommissionen, Ombudsmänner und Parlamente. Derartige Berichtspflichten erscheinen auch für die TKÜ sinnvoll und könnten eine Übernahme politischer Verantwortung für die Entwicklung der Überwachungsintensität nach sich ziehen, die die Akzeptanz der Maßnahme durch ihre Kritiker nur steigern dürfte.

Das Gesamtprojekt wird derzeit um eine weitere Studie zur Praxis der Kontrolle von TK-Verbindungsdaten (Paragraphen 100g und 100h StPO) ergänzt. Diese wird im Jahr 2007 abgeschlossen sein.

Originalveröffentlichungen

1.
J. Kinzig:
Die rechtliche Bewältigung von Erscheinungsformen organisierter Kriminalität.
Duncker & Humblot, Berlin 2004.
2.
H.-J. Albrecht, C. Dorsch, C. Krüpe:
Rechtswirklichkeit und Effizienz der Überwachung der Telekommunikation nach den §§ 100a, 100b StPO und anderer verdeckter Ermittlungsmaßnahmen.
Forschung aktuell – research in brief Nr. 17. Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht, Freiburg i. Br. 2003.
3.
C. Dorsch:
Die Effizienz der Überwachung der Telekommunikation nach den §§ 100a, 100b StPO.
Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht, Freiburg i.Br. 2005.
4.
C. Krüpe-Gescher:
Die Überwachung der Telekommunikation nach den §§ 100a, 100b StPO in der Rechtspraxis.
Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht, Freiburg i.Br. 2005.
5.
H. Meyer-Wieck:
Rechtswirklichkeit und Effizienz der akustischen Wohnraumüberwachung („großer Lauschangriff“) nach § 100c I Nr. 3 StPO.
Forschung aktuell – research in brief Nr. 24. Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht, Freiburg/Br. 2004.
Zur Redakteursansicht