Forschungsbericht 2014 - Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

Die Auswahl der europäischen Richterschaft

Autoren
von Bogdandy, Armin; Krenn, Christoph
Abteilungen
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Heidelberg
Zusammenfassung
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte und der Gerichtshof der Europäischen Union sind wirkmächtige Akteure europäischen Regierens. Ihre Entscheidungen betreffen die Freiheit des Einzelnen, das demokratische Leben und seine Institutionen. Das legt es nahe, nach der demokratischen Legitimation dieser Gerichte zu fragen und die Auswahl ihrer Richterschaft im Lichte des Demokratieprinzips zu untersuchen. Das Forschungsprojekt rekonstruiert die Auswahlverfahren der europäischen Richterschaft in diesem Sinne und erschließt Verbesserungspotenziale aus ihrer vergleichenden Betrachtung.

Über lange Jahre war die Auswahl der Richter für internationale Gerichte eine Sache von Diplomatie und Außenpolitik. Die Frage, wer ein Richteramt bekleiden sollte, wurde in Staatskanzleien und Ministerien besprochen und hinter verschlossenen Türen entschieden. Das Verfahren lag in den Händen nationaler Regierungen – auf ihre Expertise und Klugheit wurde vertraut, um geeignete Kandidatinnen und Kandidaten zu finden. Ein solcher Entscheidungsmodus bewährte sich in einer Zeit, als die internationale Gerichtsbarkeit in den Kinderschuhen steckte. Die Zahl effektiver gerichtlicher Spruchkörper war vergleichsweise gering. Die Entscheidungen internationaler Gerichte tangierten unser Leben kaum. Folglich schienen diplomatisches Geschick und der Erfahrungsschatz der Exekutive bestens geeignet, um die Richterbänke im fernen Den Haag und anderswo zu besetzen. Dass das Wirken dieser Gerichte die Freiheit des Einzelnen, das demokratische Leben und seine Institutionen betreffen könnte, schien wenig naheliegend – ein Auswahlverfahren in den Händen nationaler Regierungen daher adäquat.

EGMR und EuGH als Akteure europäischen Regierens

In den letzten zwei Jahrzehnten war die internationale Gerichtsbarkeit jedoch einem massiven Wandel unterworfen. Internationale und supranationale Gerichte sind zu wirkmächtigen Institutionen erstarkt. Mit diesem Phänomen hat sich vorangegangene Forschung am Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht vertieft auseinandergesetzt. Diese Forschung hat das Wirken der internationalen Gerichtsbarkeit als die Ausübung öffentlicher Gewalt aufgefasst. Daran knüpft das vorliegende Projekt an. Im Mittelpunkt stehen zwei gerichtliche Institutionen mit besonderer Wirkmacht: der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) und der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH). Als politische Errungenschaften der europäischen Nachkriegsordnung haben sie sich auf unvorhersehbare Weise zu zentralen Akteuren europäischen Regierens entwickelt. So entscheiden ihre Richter unter anderem Fälle, in denen es sich um das Wahlrecht von Gefängnisinsassen in Großbritannien, um die Rechtmäßigkeit wesentlicher Bausteine der Bewältigung der Finanz- und Schuldenkrise in Europa, um das Streikrecht finnischer Gewerkschaften oder um Sorgerechtsstreitigkeiten in Deutschland dreht.

Diese Gerichte tragen als multifunktionale Institutionen auf vielfältige Weise zum gesellschaftlichen Leben bei: Sie sind Streitschlichter, aber nicht nur das. Sie stabilisieren normative Erwartungen, indem sie die Geltung und Durchsetzbarkeit der Regeln, die sie anwenden, bekräftigen. Mehr noch: Sie entwickeln das Recht weiter und erzeugen somit normative Erwartungen. Viele, auch Gerichte selbst, sprechen daher von case law – „Fallrecht“. Nicht zuletzt kontrollieren und legitimieren EGMR und EuGH andere Akteure. Damit sind sie funktional in vielerlei Hinsicht mit nationalen Höchst- oder Verfassungsgerichten zu vergleichen. Auf welche Art und Weise EGMR und EuGH diese Funktionen ausüben, ist rechtlich wenig umrissen. Obwohl diese Gerichte über keine unmittelbare Zwangsgewalt verfügen, ist es faktisch oftmals schwierig, ihrer Herrschaftsmacht zu widerstehen. All dies stärkt diese Gerichte – und führt dazu, nach ihrer Legitimation, insbesondere ihrer demokratischen Legitimation zu fragen. Die Frage, wie wir bestimmen, wer das Richteramt in Straßburg oder Luxemburg bekleiden soll, muss in einem neuen Licht, im Lichte des Demokratieprinzips betrachtet werden.

Das Verfahren der Richterauswahl: Technisch, verrechtlicht und unpolitisch?

Dennoch stellt sich für viele die Frage, ob Richterauswahl tatsächlich auf überzeugende Weise als ein demokratisches Projekt gedacht werden kann. Ein verbreitetes Verständnis von Richterauswahl beschreibt diesen Prozess nämlich als technisch und rechtlich stark vorgezeichnet. Demnach soll die Anwendung vorgegebener Kriterien und die Auswahl des besten Rechtsexperten im Vordergrund stehen. Für solche Bewertungen braucht es Expertise, Urteilsvermögen und eine sorgfältige Betrachtung der Verdienste einzelner Kandidatinnen und Kandidaten. Um diese Aufgaben zu bewältigen, so meinen viele, seien spezialisierte Institutionen, wie Expertenkommissionen, besser geeignet als der demokratische Prozess. Wolle man Auswahlverfahren an EGMR und EuGH verbessern, solle man daher die Verfahren „entpolitisieren“ und vom diplomatischen Parkett in Expertengremien verlagern.

Richterauswahl als ein demokratisches Projekt

Das hier vorgestellte Forschungsprojekt bestreitet diese Darstellung. Betrachtet man die tatsächliche Praxis der Auswahlverfahren nämlich näher, verliert sie zunehmend an Überzeugungskraft. Die Auswahl von Richtern ist weder stark verrechtlicht noch unpolitisch. Zweifeln lässt bereits ein Blick auf das Recht. Die Auswahlverfahren sind durch die einschlägigen Vertragswerke nur lose umrissen. Der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union verlangt Unabhängigkeit der Richter und Fachkenntnis von EuGH-Richtern, die Europäische Menschenrechtskonvention nennt ein „hohes sittliches Ansehen“ und die juristische Kompetenz der Kandidatinnen und Kandidaten für die EGMR-Richterbank als die entscheidenden Kriterien. Doch was soll man darunter verstehen? Diese groben Eckpfeiler eines richterlichen Anforderungsprofils müssen konkretisiert werden, um tatsächlich sinnvoll angewendet werden zu können.

Weitere Zweifel am Verständnis der Richterauswahl als technische und verrechtlichte Übung nährt ein Vergleich: In den Verfassungen zahlreicher Staaten – etwa in Deutschland, Polen, Spanien oder den USA – wird die Auswahl der Richter für die höchsten nationalen Gerichte den Parlamenten anvertraut. In diesen Ländern wird die Auswahl von Höchstrichtern demnach als eine zentrale Entscheidung der politischen Gemeinschaft verstanden. Im Prozess der Richterauswahl bildet sich ein grundsätzliches Verständnis heraus, welche Persönlichkeiten Gerichtsurteile fällen sollen, die den Einzelnen und die Fortentwicklung des Rechts massiv betreffen. Das gilt auch für den EGMR und den EuGH. Wie jeder demokratische Prozess ist auch dieser von Kontingenzen geprägt: Soll eine europäische Richterin ein spezifisches Grundverständnis der richterlichen Tätigkeit mitbringen und eine Vision für Europa vertreten; und wenn ja, welche? Soll ihr beruflicher Hintergrund ein politischer, rechtspraktischer oder wissenschaftlicher sein? Soll sie die europäische Vielfalt verkörpern, beispielsweise durch Mehrsprachigkeit? Sollen auf der Richterbank die Geschlechter gleichmäßig vertreten sein?

Die Methode: Prinzipiengeleitete und vergleichende Rekonstruktion

Primäres Ziel des Forschungsprojekts ist es nicht, Antworten auf diese Fragen zu geben und ein Anforderungsprofil für die europäische Richterschaft zu entwerfen. Vielmehr geht es darum, den Modus der Beantwortung zu erforschen. Aus der Rolle, die EGMR und EuGH als Akteure europäischen Regierens einnehmen, ihrem weitreichenden und transformativen Wirken und ihrer Multifunktionalität ergibt sich ein tragender Gedanke: Richterauswahl muss im Lichte des Demokratieprinzips verstanden werden. Aber was heißt das konkret? Wohin muss man sich wenden, um demokratische Standards für die Richterauswahl zu finden? Die Antwort ergibt sich aus dem Recht der EU und des Europarats.

Mittlerweile ist die Überzeugung weit verbreitet, dass auch internationale Herrschaftsstrukturen an demokratischen Standards gemessen werden müssen. In der Europäischen Union und dem Europarat hat sich diese Überzeugung zu rechtlichen Prinzipien verdichtet, die in den Vertragstexten und dem Sekundärrecht der Organisationen niedergelegt sind. Diese Prinzipien geben darüber Auskunft, welche Akteure den Prozess der Richterauswahl prägen sollen, wie sie sich dabei zu verhalten haben und in welche Verantwortungs- und Diskursstrukturen sie dabei eingebettet sind. Sie geben sowohl Vorgaben für die Verfahren zur Entwicklung von Anforderungsprofilen, die festlegen, was für Persönlichkeiten europäische Richterroben tragen sollen, als auch für die Verfahren der Anwendung dieser Kriterien im Einzelfall.

Im Lichte dieser Vorgaben rekonstruiert das Forschungsprojekt die Praxis der Richterauswahl für den EGMR und den EuGH. Der Vergleich zwischen den beiden Institutionen zeigt, dass die Verfahren zur Richterauswahl für den EGMR demokratischen Prinzipien weit mehr entsprechen – gleichwohl diese Verfahren in der Praxis nicht immer eingehalten werden. Der Vergleich dient jedoch nicht nur zur Bewertung – er dient auch dazu, kontextualisierte Vorschläge zur Fortentwicklung der Richterauswahl für den EuGH zu formulieren.

1.
von Bogdandy, A.; Venzke, I.
In wessen Namen? Internationale Gerichte in Zeiten globalen Regierens
Suhrkamp, Berlin (2014)
2.
von Bogdandy, A.; Venzke, I. (Eds.)
International Judicial Lawmaking: On Public Authority and Democratic Legitimation in Global Governance
Springer, New York (2012)
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