Forschungsbericht 2013 - Max-Planck-Institut für Steuerrecht und Öffentliche Finanzen

Steueroasen: Wie über den Austausch von Informationen verhandelt wird

Autoren
Elsayyad, May
Abteilungen
Finanzwissenschaft (Prof. Dr. Kai A. Konrad)
Zusammenfassung
Die jüngsten Bemühungen der G20-Länder im Kampf gegen Steueroasen stehen im Fokus einer empirischen Analyse am Max-Planck-Institut für Steuerrecht und Öffentliche Finanzen. Sie untersucht den Verhandlungsprozess, den OECD-Länder mit Steueroasen führen, um sogenannte Doppelbesteuerungs- oder Informationsaustauschabkommen zu schließen. Die Ergebnisse zeigen, dass die Bereitschaft von Steueroasen, Abkommen mit Hochsteuerländern zu schließen, umso geringer ist, je größer ihre wirtschaftliche Macht ist. Die Zahl der Abkommen wächst, wenn wirtschaftlicher und politischer Druck ausgeübt wird.

Steueroasen im internationalen Fokus

Im Zuge der Finanzkrise und dringend benötigter Staatseinnahmen sind Steueroasen wieder in die mediale und politische Aufmerksamkeit gerückt. Im Abschlusskommuniqué des G20-Finanzgipfels von 2009 heißt es: „Die Ära des Bankgeheimnisses ist vorüber.“ G20-Staaten würden sich „Sanktionen“ vorbehalten, „um unsere Haushalte und Finanzsysteme zu schützen“. Das Phänomen der Steueroasen und die möglicherweise damit verbundenen negativen Wohlfahrtseffekte wurden bereits Ende der 1990er-Jahre auf internationaler Ebene thematisiert. Mehrere multilaterale Initiativen seitens der OECD, der UNO oder der G20 wurden ins Leben gerufen. Als besonders einflussreich hat sich die „OECD Harmful Tax Practices Initiative“ erwiesen. 1998 veröffentlichte die OECD einen umfangreichen Bericht über die negativen Wohlfahrtseffekte des internationalen Steuerwettbewerbs. Hier wurde erstmals das Phänomen klar definiert und eine schwarze Liste der Steueroasen aufgeführt. Gleichzeitig hat die OECD Artikel 26 des OECD-Musterabkommens zum „Informationsaustausch in Steuersachen“ vorgestellt, um die internationale Steuerhinterziehung zu bekämpfen. Artikel 26 sieht einen Informationsaustausch zwischen Hochsteuerländern und Steueroasen vor, der es theoretisch ermöglicht, die Steuerschuld eines jeden Individuums korrekt abzuschätzen. Infolgedessen können Steueroasen nicht mehr als Vehikel für internationale Steuerhinterziehung dienen. Vor diesem Hintergrund ergeben sich folgende Forschungsfragen: Wie haben die Steueroasen auf den Druck seitens der OECD reagiert? Welche Länder sind diesem stärker und welche schwächer begegnet? Welche Mechanismen treiben die Unterzeichnung von Regelungen zum Informationsaustausch?

Forschungsstand und eigener Beitrag

Bisher hat sich die Forschung über das Phänomen Steueroasen meistens theoretisch für ihre Wohlfahrtseffekte interessiert und empirisch für die Charakteristika, die mit einer Einstufung als Steueroase einhergehen. In der Praxis fokussiert die OECD-Initiative auf die Möglichkeiten, die internationale Steuerhinterziehung durch Informationsaustausch zu kontrollieren. Eine fundierte Analyse der durch die internationalen Initiativen von OECD, UNO und G20 getroffenen Maßnahmen wurde jedoch meistens außer Acht gelassen. Der Beitrag der Studie am Max-Planck-Institut für Steuerrecht und Öffentliche Finanzen besteht darin, die Informationsaustauschabkommen, die infolge des internationalen Drucks auf Steueroasen geschlossen wurden, theoretisch und empirisch zu analysieren.

Indem Steueroasen bilaterale Abkommen unterzeichnen, die den Informationsaustausch mit anderen Ländern regeln, implementieren sie internationale Transparenz- und Besteuerungsstandards. Zwei der gängigen Abkommen enthalten Klauseln zum Informationsaustausch: das bekannte Doppelbesteuerungsabkommen, ergänzt durch eine Informationsaustauschklausel, sowie das sogenannte Informationsaustauschabkommen. Das Informationsaustauschabkommen regelt nur den Austausch von Informationen, während der Abschluss eines Doppelbesteuerungsabkommens auch Anreize für grenzüberschreitende Investitionen in Steueroasen schaffen und damit auch Vorteile für letztere bringen kann. Folglich wird eine Steueroase ein Doppelbesteuerungsabkommen dem Informationsaustauschabkommen vorziehen, da sie so potenziell auf weniger grenzüberschreitende Investitionen verzichten muss. Somit besteht eine natürliche Rangfolge für die Kooperationsbereitschaft jeder Steueroase, die für die theoretische und empirische Analyse genutzt werden kann.

In der theoretischen Analyse wird der bestehende Konflikt zwischen Hochsteuerländern und Steueroasen als simples Verhandlungsspiel zwischen zwei Ländern modelliert. Das Ergebnis der Verhandlung kann als Grad der Kooperation einer Steueroase interpretiert werden. Basierend auf dem Verhandlungsspiel kann man intuitiv folgende Hypothesen herleiten: Zum einen sinkt die Bereitschaft der Steueroase zu kooperieren, wenn sich ihre Verhandlungsmacht erhöht. Es werden weniger Abkommen unterschrieben, da Steueroasen ungern den Gewinn aus ihrer Steueroasenaktivität aufgeben wollen. Analog erhöht sich der Grad der Kooperation, wenn die Verhandlungsmacht der Hochsteuerländer steigt. Zwischen Hochsteuerländern und Steueroasen werden mehr Steuerabkommen unterschrieben. Abgesehen von der generellen Verhandlungsposition wirkt sich auch der spezifische wirtschaftliche und politische Druck, den ein Hochsteuerland auf eine Steueroase ausüben kann, auf den Grad der Kooperation aus. Um dem Druck auszuweichen, neigen Steueroasen eher dazu, ein Abkommen zu unterzeichnen. Die Analyse schafft eine Verbindung zwischen theoretischen Annahmen und empirischen Fakten. Länderpaare, die einen hohen Grad an Kooperation aufweisen, sollten in der Praxis ein Informationsaustauschabkommen unterzeichnen. Ein niedriger Kooperationsgrad korrespondiert nach den Hypothesen mit der Nichtunterzeichnung jeglicher Abkommen, während ein mittlerer Kooperationsgrad mit der Unterzeichnung eines Doppelbesteuerungsabkommens einhergeht.

Auf Grundlage der Hypothesen erfolgt die empirische Analyse. Untersucht werden alle möglichen Länderpaare aus 27 OECD-Ländern und 49 Steueroasen. Aus 1.323 möglichen Länderpaaren haben zum Zeitpunkt der Untersuchung im Jahr 2011 15 Prozent ein Doppelbesteuerungsabkommen und 26,9 Prozent ein Informationsaustauschabkommen unterschrieben. 76 Prozent aller zwischen 2000 und 2011 getroffenen Abkommen wurden in den Jahren 2009 und 2010 unterzeichnet. Für jedes Länderpaar sind drei mögliche Szenarien zu beobachten. Erstens: Das Länderpaar hat bis 2011 kein Abkommen unterschrieben. Zweitens: Das Länderpaar hat ein Doppelbesteuerungsabkommen unterschrieben. Drittens: Das Länderpaar hat ein Informationsaustauschabkommen unterschrieben. Unter der Annahme, dass es für die Steueroasen eine natürlich präferierte Rangfolge der Szenarien gibt, wird ein Ordered-Probit-Modell geschätzt. Hierbei handelt es sich um ein Schätzverfahren, das die Wahrscheinlichkeit für das Eintreten eines der drei Ereignisse unter der Annahme einer bestimmten Rangfolge schätzt. Um den Einfluss von Verhandlungsposition und spezifischem Druck auf die Kooperationsbereitschaft der Steueroasen zu untersuchen, werden Indikatoren wie das Bruttoinlandsprodukt (BIP) einer Steueroase, das Pro-Kopf-BIP und die Höhe der bilateralen Finanzströme in die empirische Analyse miteinbezogen. Außerdem ermöglicht die empirische Analyse, zwischen steueroasenspezifischen und länderpaarspezifischen Charakteristika zu unterscheiden.

Empirische Ergebnisse

Alle theoretisch hergeleiteten Hypothesen können in der empirischen Analyse bestätigt werden: Eine stärkere Verhandlungsposition der Steueroase geht mit einer geringeren Kooperationsbereitschaft einher. Hat eine Steueroase ein hohes BIP, ist das ein Indikator für die wirtschaftliche Größe und Bedeutung des Landes. Die Wahrscheinlichkeit einer Kooperation sinkt. Das gilt auch für ein hohes Pro-Kopf-BIP der Steueroase. Letzteres dient als Indikator für den wirtschaftlichen Reichtum eines Landes. Konkret sinkt mit dem Anstieg des Bruttoinlandsprodukts einer Steueroase um 1 Prozentpunkt die Wahrscheinlichkeit eines Informationsaustauschabkommens um 8,6 Prozentpunkte. Die Wahrscheinlichkeit, dass kein Abkommen geschlossen wird, erhöht sich um 10 Prozentpunkte. Wächst der Unterschied zwischen dem Pro-Kopf-BIP eines Steueroasen-OECD-Länderpaares um 1 Prozentpunkt, erhöht sich die Wahrscheinlichkeit für ein Informationsaustauschabkommen um 6,7 Prozentpunkte. Die Wahrscheinlichkeit, dass kein Abkommen getroffen wird, sinkt um 8,4 Prozentpunkte.

Besteht aufseiten der OECD-Länder potenziell die Möglichkeit, mehr Druck auszuüben, geht das auch mit einer höheren Kooperationsbereitschaft der Steueroasen einher. Neben dem allgemeinen internationalen Druck, dem alle Steueroasen gleichermaßen ausgesetzt sind, können OECD-Länder fokussierten Druck ausüben, indem sie Steueroasen androhen, sie politisch und wirtschaftlich zu diskriminieren. Der Druck kann jedoch nur so hoch sein wie das Ausmaß und die Wichtigkeit der bilateralen Beziehung. In der empirischen Analyse werden unterschiedliche Indikatoren der bilateralen Beziehung betrachtet, wie die Höhe der bilateralen Direktinvestitionen, die Höhe der den Steueroasen zufließenden Portfolioinvestitionen, und es wird berücksichtigt, ob bereits vor 2000 ein Abkommen zwischen Steueroase und OECD-Land in Kraft getreten ist. Nur im Falle von Portfolioinvestitionen und eines vor 2000 getroffenen Abkommens kann ein signifikanter Einfluss auf die Kooperation zwischen OECD-Ländern und Steueroasen festgestellt werden. Länderpaare, die bereits vor 2000 ein Doppelbesteuerungsabkommen geschlossen hatten, haben eine um 9 Prozentpunkte höhere Wahrscheinlichkeit, in der Zwischenzeit ein Informationsaustauschabkommen unterschrieben zu haben, als Länderpaare, die neu verhandeln müssen. Ein ähnlicher Zusammenhang kann auch für Portfolioinvestitionen beobachtet werden, die Steueroasen zufließen. Eine Erhöhung der Portfolioinvestition um 1 Prozentpunkt steigert die Wahrscheinlichkeit eines Informationsaustauschabkommens um 2,2 Prozentpunkte und das eines Doppelbesteuerungsabkommens um 0,6 Prozentpunkte. Die Wahrscheinlichkeit, dass gar kein Abkommen getroffen wird, sinkt um 2,8 Prozentpunkte.

Fazit

Die empirischen Analysen zeigen, dass steueroasenspezifische Charakteristika einen größeren Einfluss auf die Realisation von Abkommen haben als länderpaarspezifische Charakteristika. In den Medien wurde die OECD-Initiative als erfolgreich beschrieben. Allerdings haben sich bisher die eher wirtschaftlich schwächeren Steueroasen zu Abkommen durchringen können, so wie es auch die empirischen Ergebnisse der Untersuchung nahelegen. Um auch die wirtschaftlich stärkeren Steueroasen von Informationsaustauschabkommen zu überzeugen, müsste der politische und wirtschaftliche Druck auf diese erhöht werden.

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