Forschungsbericht 2015 - Max-Planck-Institut für Sozialrecht und Sozialpolitik

Die „dritte Generation“: Rechte und Förderung von Kindern in Deutschland, Frankreich, Italien und Schweden

Autoren
Becker, Ulrich; Hohnerlein, Eva Maria; Kaufmann, Otto; Weber, Sebastian
Abteilungen
Max-Planck-Institut für Sozialrecht und Sozialpolitik, München
Zusammenfassung
Eine vergleichende Studie am Max-Planck-Institut für Sozialrecht und Sozialpolitik untersuchte den Schutz individueller Rechte von Kindern, ihrer Interessen und Bedürfnisse als normative Vorgabe und Legitimation staatlicher familienpolitischer Unterstützungs- und Fördermaßnahmen. Die Länderstudien zu Deutschland, Frankreich, Italien und Schweden beleuchten Unterschiede und Gemeinsamkeiten in der Begründung einer öffentlichen Verantwortung für die junge Generation vor dem Hintergrund europäischer und internationaler Vorgaben.

Gegenstand der Untersuchung war, ob und in welchem Umfang Deutschland, Frankreich, Italien und Schweden die Rechte des Kindes auf Förderung unterstützen, insbesondere durch Interventionen zur Entlastung der Eltern bei Unterhalts- und Betreuungspflichten, und wie öffentliche Verantwortung für die junge Generation begründet wird. Der im Titel angesprochene Begriff der dritten Generation verweist – bewusst plakativ – auf unterhaltsabhängige Kinder und Jugendliche im Zusammenhang mit einer gesellschaftlichen Generationenfolge im Sinne eines vollständig gedachten „Generationenvertrags“. Es geht um die Verteilung von Einkommen und gesellschaftlichen Ressourcen über den gesamten Lebensverlauf. Dies betrifft nicht nur die erste Generation der nicht mehr produktiven Generation der Rentner, sondern ebenso die dritte, die noch nicht produktive Generation: Für beide muss die zweite oder mittlere Generation der Erwerbstätigen aufkommen.

Dabei ist die Einbeziehung der noch nicht erwerbstätigen Generation in das Konzept der Verteilung gesellschaftlicher Ressourcen nicht nur im Hinblick auf die Entwicklungspotenziale und soziale Teilhabe der Kinder bedeutsam, sondern auch für die Zukunft der Gesellschaft, einschließlich der Funktionsfähigkeit der Sozialleistungssysteme. Das rechtsvergleichende Institutsprojekt zur dritten Generation greift damit ein sozial- und familienpolitisch brisantes Forschungsfeld auf, wie zuletzt die Kontroverse um die Einführung des Betreuungsgeldes in Deutschland zeigte: Es geht um die rechtliche Gestaltung staatlicher Interventionen, die Kinder finanziell oder durch die Bereitstellung von Betreuungsmöglichkeiten fördern. Letzteres umfasst auch Rechte des Kindes auf Betreuung durch Mutter und Vater.

Diese Interventionen haben in den letzten Jahren eine bedeutsame Dynamik entfaltet, die ihrerseits mit einem tief greifenden Wandel der Rahmenbedingungen zusammenhängt, unter denen Eltern ihre Kinder großziehen. Hierzu zählen die Pluralisierung von Familienformen, die gestiegene Erwerbsteilhabe von Müttern, die Brüchigkeit von Partnerschaften und folglich die Zunahme von Alleinerzieherfamilien und Patchworkfamilien. Aber auch familienrechtliche Entwicklungen wie die Liberalisierung der Scheidung, die Gleichberechtigung der Geschlechter, die Gleichberechtigung von ehelichen und nichtehelichen Kindern und die zunehmende Anerkennung von Kinderrechten gehören dazu. Diese Veränderungen wirken sich auf den Bedarf an staatlichen Interventionen zur Unterstützung von Eltern und zur Förderung von Kindern und ihrer Rechte auf Unterhalt und Betreuung aus.

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Original 1508157736

Die „dritte Generation“: Rechte und Förderung von Kindern in Deutschland, Frankreich, Italien und Schweden [1]

Die „dritte Generation“: Rechte und Förderung von Kindern in Deutschland, Frankreich, Italien und Schweden [1]

Das Kindeswohlprinzip als normative Leitlinie staatlicher Familienpolitik?

Das Erkenntnisinteresse der 2014 publizierten Studie richtet sich auf das Kind als eigenständiges Rechtssubjekt, auf seine Rechte und seinen Anspruch auf Förderung im Rahmen einer kindorientierten Familienpolitik. Dieser spezielle Blickwinkel basiert zum einen auf der Anerkennung von Kinderrechten im Sinne der UN-Kinderrechtekonvention (UN-KRK) von 1989, zum andern knüpft er an die Debatte zur Generationengerechtigkeit in den Sozialleistungssystemen an. In den vier Länderstudien geht es darum, das Spektrum an Maßnahmen und Interventionen zur Gewährleistung des Rechts von Kindern auf materielle Ressourcen und kindgerechte Betreuung systematisch zu erfassen und die Komplexität der Leistungen für Kinder im Spannungsfeld öffentlicher und privater Verantwortung aufzuzeigen: Wie wird das Recht des Kindes auf Unterhalt und Betreuung jeweils geschützt? Inwieweit wirkt sich das Gebot der Gleichstellung aller Kinder unabhängig von ihrem Geburtsstatus auf sozialrechtliche Leistungen aus?

Mit ihrer ausführlichen Aufarbeitung der Rechtslage in vier europäischen Ländern, umrahmt von einer theoretischen Grundlegung (Becker) und einer vergleichenden Auswertung (Hohnerlein), schließt die Studie eine Forschungslücke: Sie untersucht den Schutz individueller Rechte von Kindern, ihrer Interessen und Bedürfnisse im Sinne des Kindeswohlprinzips, das sich zunehmend als normative Vorgabe und Legitimation staatlicher familienpolitischer Unterstützungs- und Fördermaßnahmen durchsetzt. Dabei ist die Gestaltung von Familienpolitik durch das jeweilige Familienleitbild geprägt, das sich in den unterschiedlichen verfassungsrechtlichen Traditionen zum Schutz der Familie und ihrer Mitglieder wiederfindet. Letztere werden wiederum von internationalen und europäischen Entwicklungen überlagert.

Die Studie beschränkt sich nicht auf traditionelle Familienleistungen, sondern betrachtet kindbezogene Leistungskomponenten in den verschiedensten Sicherungszweigen. Bei den vielfältigen und höchst komplexen Maßnahmen, speziell das Recht auf Betreuung und Erziehung betreffend, sind sehr unterschiedliche Rechtsgebiete angesprochen, darunter das Kinder- und Jugendhilferecht, aber auch das Schul- oder Bildungsrecht, das Kommunalrecht sowie das Arbeitsrecht.

Zentrale Ergebnisse

Die ursprünglich vom skandinavischen Raum ausgehende Anerkennung von Kinderrechten betont die eigenständige Rechtsposition von Kindern, unabhängig von der familien- oder arbeitsrechtlichen Stellung ihrer Eltern. Diese emanzipatorische Sichtweise hat sich inzwischen zu normativen Vorgaben verdichtet, die für die Begründung der Förderung von Kindern als öffentlicher Aufgabe und für die Ausgestaltung kindbezogener Leistungen maßgeblich sind. Die Ratifikation der UN-KRK hat die Anerkennung der Kinderförderung und der vorrangigen Beachtung der Kindesinteressen als eigenständiges Ziel der Familien- und Sozialpolitik in allen Vergleichsländern gestärkt und zu entsprechenden Reaktionen in Rechtsprechung und Gesetzgebung geführt.

Wichtige Zielsetzungen in der Förderung von Kindern sind:

Einkommenssicherheit und Einkommenskontinuität: Sie bilden den Hintergrund für Kindergeld und analoge Geldleistungen, die der finanziellen Entlastung der Eltern beim kindbedingten Unterhaltsaufwand dienen. Unabhängig von der gewählten Systemlogik im Rahmen einer beitragsfinanzierten Sozialversicherung (Frankreich, Italien), einer steuerfinanzierten Kindergeldleistung (Schweden) oder einer Förderung durch steuerliche Freistellung des Kinderexistenzminimums (Deutschland) ist das Kindergeld Kern der finanziellen Förderung von Kindern und steht in keinem der Länder zur Disposition. Ein belastbarer Zusammenhang zwischen Höhe und zeitlicher Dauer der Kindergeldleistung und der Erwerbsteilhabe von Müttern ist gerade aus der Gegenüberstellung von Deutschland und Italien nicht erkennbar. Andere Länder verlagern die dem Kindergeld zugewiesene Entlastungsfunktion für den kindbedingten Unterhaltsaufwand zum Teil auf weitere Familien- oder Sozialleistungen. Dabei hat Schweden die emanzipatorische Orientierung in der Kinderförderung am weitesten vorangetrieben, indem es wirtschaftlich unselbstständigen Jugendlichen und jungen Erwachsenen in einer weiterführenden Ausbildung oder beim Studium eine eigene, elternunabhängige Ausbildungsbeihilfe zuerkennt, die das Kindergeld ersetzt.

Soziale Inklusion: Verschiedene Familienleistungen, in Italien auch das Kindergeld, sind an selektive Einkommensvoraussetzungen geknüpft und dienen insofern nicht nur der Entlastung vom kindbedingten Unterhaltsaufwand, sondern speziell der Unterstützung armutsgefährdeter Familien mit ihren Kindern – besonders in Alleinerzieherfamilien oder kinderreichen Familien. Die Vermeidung von Armut und verminderten Entwicklungschancen ist vor allem in Leistungssystemen bedeutsam, die den finanziellen Aufwand von Kindern so abfedern, dass weder Eltern noch Kinder auf die untersten sozialen Sicherheitsnetze der Grundsicherung zurückgreifen müssen. Frankreich unterstützt am stärksten einkommensschwache Familien durch bedürftigkeitsabhängige Familienleistungen. Demgegenüber wird das deutsche Kindergeld (und andere familienpolitische Leistungen) bei den einkommensschwächsten Familien direkt auf die Grundsicherungsleistungen angerechnet, sodass Kindergeld in diesen Fällen nicht entlastet und auch nicht zur Armutsvermeidung beiträgt. In Deutschland sind vor allem die Kinder in Alleinerzieherfamilien in ihren Rechten auf ausreichende materielle Ressourcen nicht hinreichend geschützt.

Gleiche Entfaltungschancen für alle Kinder: Eine starke Ehezentrierung sozialrechtlicher Leistungssysteme gefährdet unter Umständen die Rechte von Kindern in nichtehelichen Erziehungsgemeinschaften und in Alleinerzieherfamilien. Die daraus folgende Benachteiligung bei den materiellen Ressourcen steht im Widerspruch zur gebotenen Gleichstellung aller Kinder unabhängig vom Status ihrer Eltern. Vor allem Schweden, teilweise auch Frankreich und sogar Italien haben den Zugang zu bestimmten Leistungssystemen inzwischen durch Gesetzgebung oder Rechtsprechung auf andere Erziehungsgemeinschaften ausgeweitet.

Chancengleichheit: Die Förderung von Chancengleichheit durch öffentliche Verantwortung für die Betreuung und Erziehung von Kindern ist wesentlich durch europäische Vorgaben geprägt. Die im Rahmen der europäischen Beschäftigungsstrategie entwickelten Barcelona-Ziele haben die öffentliche Verantwortung in der Kindertagesbetreuung und Tagespflege erhöht – besonders für kleine Kinder unter drei Jahren. Der Ausbau stützt sich allerdings vor allem auf wirtschafts- und gleichstellungspolitische Begründungen. Die verbindliche Einführung und Sicherung qualitativer Standards für kindgerechte Betreuungsangebote, die für eine echte Förderung des Kindes entscheidend sind, genießen bisher keine Priorität.

Elternfreundliches Arbeits- und Sozialrecht: Die arbeits- und sozialrechtlichen Rahmenbedingungen für erwerbstätige Eltern sind in unterschiedlichem Maße familien- und kinderfreundlich. Sie orientieren sich oft eher an den Bedürfnissen der Wirtschaft als am Kindeswohl. Für spezielle biografische Übergänge – bei Geburt oder Adoption eines Kindes – haben alle Vergleichsländer arbeits- und sozialrechtlich geschützte Zeitrechte auf Freistellung geschaffen. Sie bringen die öffentliche Anerkennung des Rechts des Kindes auf elterliche Betreuung zum Ausdruck, treten jedoch nicht selten in ein Spannungsverhältnis mit gleichstellungspolitischen Orientierungen. Um dieses Spannungsverhältnisses aufzulösen, werden verstärkt Anreize zur Einbindung des Vaters beziehungsweise des zweiten Elternteils in die Kinderbetreuung geschaffen. Dass die geschützten Zeiten nicht nur ein Anspruch des jeweiligen Elternteils sind, sondern im vorrangigen Interesse des Kindes gewährt werden, hat die italienische Verfassungsrechtsprechung eigens herausgearbeitet. Eine kindorientierte Betrachtung hat in Italien sogar dazu geführt, Leistungen der Mutterschutzversicherung subsidiär dem Vater zugänglich zu machen.

Eine am Kindeswohl orientierte Familienpolitik darf weder Geldleistungen noch gute Betreuungsangebote noch die Zeitpolitik für Eltern aus den Augen verlieren. Aus der Perspektive der Kinder bestehen in Deutschland Defizite vor allem bei der eheunabhängigen Gleichstellung von Kindern und bei der Förderung von Alleinerzieherfamilien wie auch von kinderreichen Familien.

Literaturhinweise

1.
Becker, U.; Hohnerlein, E.-M.; Kaufmann, O.; Weber, S.
Die „dritte Generation“: Rechte und Förderung von Kindern in Deutschland, Frankreich, Italien und Schweden
Nomos, Baden-Baden (2014)
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