Sozialwissenschaften

Forschungsbericht 2013 - Max-Planck-Institut zur Erforschung von Gemeinschaftsgütern

Der Banker neue Kleider: Zur Eigenkapitalregulierung von Banken

Autoren

Hellwig, Martin

Abteilungen

Ökonomie

Zusammenfassung
Die umfassende Reform der Bankenregulierung, die man sich nach der Finanzkrise vorgenommen hatte, ist unterblieben. Jedoch gibt es ein gesellschaftliches Interesse an der Begrenzung der Verschuldung von Banken durch staatliche Regulierung. Die Bestimmung von Verschuldung und Konkursrisiken der Banken darf nicht allein den Banken selbst und ihren Gläubigern überlassen bleiben. Die vonseiten der Banken vorgelegten Argumente gegen höhere Eigenkapitalanforderungen enthalten fundamentale Fehler.

Im Herbst 2008 war klar: Die Bankenregulierung muss gründlich reformiert werden. Dies wurde durch mehrere G20-Gipfelbeschlüsse bekräftigt. Als aber im Herbst 2010 die neuen Regeln vorgelegt wurden, kommentierte die Financial Times: „Basel: Die Maus, die nicht brüllte“.

Diese Regeln, nach dem Ort der Verhandlungen auch „Basel III“ genannt, sehen beinahe eine Verdreifachung der erforderlichen Eigenmittel der Banken vor. Jedoch ergibt die Verdreifachung einer Zahl nahe bei Null immer noch eine Zahl nahe bei Null. Das Eigenkapital der Banken muss in Zukunft 7 Prozent der sogenannten risikogewichteten Anlagen ausmachen (bisher 2,5 Prozent). In der Praxis entspricht das etwa 2 bis 4 Prozent der gesamten Anlagen. Bei der Deutschen Bank etwa belief sich das Eigenkapital mit 57 Mrd. Euro am 30. September 2012 auf 10,7 Prozent der risikogewichteten Anlagen, aber nur auf 2,6 Prozent der Gesamtanlagen (2,2 Bn. Euro).

Anlagen im Portfolio der Bank, die als wenig riskant betrachtet werden, werden nur mit einem Bruchteil ihres Wertes berücksichtigt. So haben Staatsanleihen, die in der Währung des Landes denominiert sind, ein Risikogewicht von Null. Ob sie tatsächlich risikolos sind, ist eine andere Frage. Als sich im Herbst 2011 abzeichnete, wie hoch der Schuldenschnitt bei griechischen Staatsanleihen sein würde, war die auf Staatskredite spezialisierte belgisch-französische Bank Dexia insolvent. Die deutsche Hypo Real Estate hätte dasselbe Schicksal ereilt, hätte sie ihre Griechenlandanleihen nicht vorher schon beim Staat ausgelagert.

Am System der Risikogewichtung ist bisher kaum etwas geändert worden. Basel III sieht lediglich vor, in Zukunft auch eine sogenannte Verschuldungsgrenze (Leverage Ratio) einzuführen. Danach müssen die eigenen Mittel einer Bank mindestens 3 Prozent der Gesamtanlagen einer Bank ausmachen, mehr als bei Dexia im Januar 2011, aber nicht mehr als bei Lehman Brothers im Januar 2008.

Der Banker neue Kleider

In einem Interview mit der Süddeutschen Zeitung am 20. November 2009 erklärte der Vorstandsvorsitzende der Deutschen Bank: „Ein höheres Eigenkapital mag zwar die Stabilität der Banken erhöhen. Zugleich aber werden ihre Möglichkeiten eingeschränkt, die übrige Wirtschaft mit Krediten zu versorgen. Das kostet Wachstum und damit Wohlstand für alle.“ Solche Warnungen haben gewirkt. Wer will sich schon nachsagen lassen, dass er Wachstum und Wohlstand schädige?

Aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht haben solche Aussagen, auch die zur Unterstützung vorgelegten empirischen Studien, kaum mehr Substanz als des Kaisers neue Kleider in Andersens Märchen. Im Einzelnen ist zu kritisieren:

  • Der Einbruch von Kreditversorgung und Wirtschaftswachstum in der Finanzkrise wird mit Stillschweigen übergangen, ebenso die Kosten dieses Einbruchs. Für diese Kosten dürfte ein Betrag in der Größenordnung von 50 Bn. Dollar anzusetzen sein.

  • Erklärungen, wie höhere Eigenkapitalanforderungen Kreditversorgung und Wirtschaftswachstum beeinträchtigen, fehlen entweder ganz, oder die Erklärungen sind unsinnig, oder sie sind falsch, oder sie geben das Ergebnis per Annahme vor.

  • Interessen der Banken und gesamtgesellschaftliche Interessen werden gleichgesetzt. Die volkswirtschaftlichen Kosten von Krisen werden vernachlässigt, auch die Kosten für den Steuerzahler.

Eine unsinnige Aussage ist beispielsweise: „Ein Dollar mehr an Eigenkapital ist ein Dollar weniger, der in der Wirtschaft arbeitet.“ Hier werden Eigenkapitalanforderungen mit Mindestreserven verwechselt. Eigenkapital ist eine Art der Finanzierung, nicht eine Anlageform. Kauft man ein Haus für 300.000 Euro, und die Bank verlangt einen Eigenbeitrag von 100.000 Euro, hat man einen Eigenkapitalanteil von 33 Prozent. Dieses Eigenkapital dient mit zum Kauf des Hauses und nicht als Bargeldreserve. Die Verwechslung suggeriert fälschlicherweise, dass die durch Eigenkapital aufgebrachten Mittel nicht zur Kreditvergabe zur Verfügung stehen.

Eine Falschaussage ist: „Eigenkapital ist teuer, denn Aktionäre und andere Eigentümer fordern eine Rendite von 15 Prozent, Gläubiger eine Rendite von 5 Prozent.“ Die Renditen, die die Anleger fordern, werden hier als fest vorgegeben betrachtet. Tatsächlich hängen diese Renditen von den Risiken der Titel ab. Aktionäre fordern höhere Renditen als Gläubiger, weil sie mehr Risiko tragen. Wenn die Bank mehr mit Eigenkapital und weniger mit Fremdkapital arbeitet, verteilt sich das Risiko besser, sodass die einzelne Aktie weniger riskant ist. Dementsprechend ist die erforderliche Rendite niedriger, wie auch der Schuldzins, denn auch das Konkursrisiko ist geringer. In dem zitierten Satz wird dieser indirekte Effekt einer Erhöhung des Eigenkapitalanteils der Bank unterschlagen.

Die theoretische Analyse zeigt, dass der indirekte Effekt den direkten Effekt genau kompensiert, wenn nicht Sondereinflüsse vorliegen. Sondereinflüsse können sich ergeben, weil die Bank bei höherem Eigenkapital mehr Körperschaftssteuer abführen muss, auch weil sie dann weniger von der mit staatlichen Garantien verbundenen Subventionierung ihrer Verschuldung profitiert. Empirische Untersuchungen zeigen, dass die Auswirkungen einer Eigenkapitalerhöhung auf die Finanzierungskosten einer Bank sich auf diese Effekte von Steuern und Garantien beschränken. Diesen Nachteilen für die Bank steht allerdings beim Staat der Vorteil gegenüber, dass die Körperschaftssteuereinnahmen höher und das Risiko einer Inanspruchnahme der Garantien geringer ist.

Eine auf willkürlichen Annahmen beruhende Aussage ist: „Eine Erhöhung der Eigenkapitalanforderungen auf 10 Prozent der Gesamtanlagen bewirkt eine Kreditkontraktion um 40 Prozent“ – so der Kommentar eines Interessenverbandes zu einem Vorschlag des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie vom Mai 2010. Das vorhandene Eigenkapital wurde dabei als gegeben angenommen. Jedoch können Banken neues Eigenkapital auf dem Markt aufnehmen. Sie können ihr Eigenkapital auch erhöhen, indem sie Gewinne einbehalten und nicht ausschütten. (Der Beiratsvorschlag hatte ausdrücklich eine lange Übergangsvorschrift vorgesehen.) Die Annahme, dass das Eigenkapital fest gegeben ist, ist willkürlich. Eigentümer mögen Erhöhungen des Eigenkapitals scheuen, aber das ist kein Maßstab für die Beurteilung von Eigenkapitalanforderungen.

Regulierung steht naturgemäß im Widerspruch zu Eigentümerinteressen. Sie ist dort erforderlich, wo gewöhnliche Haftungsregeln nicht ausreichen, um Eigentümer und Manager zu einem Verhalten zu veranlassen, das Dritte, auch das Gemeinwesen, nicht über Gebühr schädigt.

Man stelle sich vor, die Speditionswirtschaft plädierte für die Abschaffung von TÜV und Geschwindigkeitsbegrenzungen mit dem Argument, durch diese Regulierung würden die Transportkapazität der Wirtschaft verringert, Gütertransporte verteuert und das Wirtschaftswachstum geschmälert. Ein solches Plädoyer hätte kaum Aussicht auf Erfolg; dazu sind im Verkehr die Risiken für Dritte zu offensichtlich. Die Argumente gegen Bankenregulierung sind nicht besser, werden aber kaum infrage gestellt.

Eigenkapitalregulierung und Systemrelevanz

Eigenkapital dient der Haftung der Eigentümer für die Folgen riskanter Entscheidungen. Verluste vermindern zuerst das Eigenkapital. Ist dieses aufgezehrt, so gehen weitere Verluste zulasten der Gläubiger – oder des Steuerzahlers, wenn nämlich die Bank „systemrelevant“ ist, sodass man sie nicht in die Insolvenz gehen lassen möchte.

Warum bedarf es hier der staatlichen Regulierung? Werden nicht schon die Gläubiger dafür sorgen, dass die Banken genügend Eigenkapital haben, so wie die Banken als Gläubiger das bei ihren Schuldnern tun? Aber warum sollten die Gläubiger das tun – etwa der Geldmarktfonds, der der Bank täglich neu einen Übernachtkredit gibt? Wenn die Bank genügend Sicherheiten stellt, hat er keinen Grund, den Kredit zu verweigern. Dass die Sicherheiten die Position anderer Gläubiger schwächen, ist deren Problem. Oder auch nicht, wenn der Steuerzahler einspringt.

Explizite und vermutete Staatsgarantien tragen dazu bei, dass Gläubiger sich nur wenig um die Risiken der Banken kümmern. Entsprechend „billig“ ist  die Verschuldung für die Banken. Für die USA zeigen empirische Untersuchungen, dass etwa 50 Prozent der bei Bankzusammenschlüssen entstehenden Kursgewinne sich dadurch erklären, dass eine größere Bank eher auf Staatshilfe rechnen kann und die Gläubiger dieser Bank entsprechend günstiger Kredite geben.

Übrigens ist auch die 2010 in Deutschland eingeführte Bankenabgabe eine Art Steuer. Sie schont den allgemeinen Steuerzahler, belastet aber gesunde Banken, deren Eigentümer und deren Kunden. Und wenn es keine gesunden Banken gibt, müssen die Steuerzahler für die Risiken aufkommen, wenn die Krise nicht weiter verschärft werden soll; so geschehen bei den US-amerikanischen Sparkassen in den neunziger Jahren.

Der Nutzen, den Banken aus dieser Kreditverbilligung ziehen, ist um so größer, je mehr sie sich verschulden. Um so größer ist allerdings auch das Risiko, dass ihr Eigenkapital nicht ausreicht. Es ist, als würden wir einem Chemieunternehmen Subventionen dafür geben, dass es toxische Flüssigkeiten in einen Fluss leitet, je mehr, desto höher.

In der politischen Diskussion spielen die hier angesprochenen Zusammenhänge kaum eine Rolle. Man denkt an Banken lieber als eine Quelle von Geld und nicht als eine Quelle von Risiken. Die Risiken sind aber erheblich. So dürften bei einem Zinssatz von 2 Prozent allein die jährlichen Zinsen auf die eingetretenen und noch zu erwartenden Verluste des deutschen Steuerzahlers aus der Unterstützung für Banken in der Krise zwischen 1 und 2 Mrd. Euro liegen; in dieser Höhe muss an anderer Stelle gespart werden. Das entspricht etwa dem Budget der Max-Planck-Gesellschaft oder auch dem von drei Universitäten ohne Kliniken.

Literaturhinweise

1.
Admati, A.; De Marzo, P.; Hellwig, M.; Pfleiderer, P.
Debt overhang and capital regulation
2.
Admati, A.; Hellwig, M.
The bankers‘ new clothes: What’s wrong with banking and what to do about it
 
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