Forschungsbericht 2010 - MPI für Geistiges Eigentum, Wettbewerbs- und Steuerrecht

Regionale Integration und Kartellrecht in Entwicklungsländern

Autoren
Bakhoum, Mor; Drexl, Josef
Abteilungen

Geistiges Eigentum und Wettbewerbsrecht (Prof. Dr. Dres. h.c. Joseph Straus)
MPI für Geistiges Eigentum, Wettbewerbs- und Steuerrecht, München

Zusammenfassung
Eine Wettbewerbspolitik lässt sich in Entwicklungsländern auf nationaler oder supranationaler Ebene einführen. Vor allem in Afrika, Lateinamerika und der Karibik entstehen supranationale Kartellrechtsordnungen. Oft dient das europäische Kartellrecht als Vorbild. Allerdings gibt die besondere Handels- und Integrationslogik des europäischen Modells keine angemessene Antwort auf die Herausforderungen in Entwicklungsländern. Vielmehr sind die dortigen sozioökonomischen, politischen sowie kulturellen Besonderheiten zu berücksichtigen.

Im vergangenen Jahrzehnt hat das Kartellrecht einen Siegeszug um die ganze Welt angetreten. Auch viele Entwicklungsländer haben Gesetze zum Schutze des Wettbewerbs gegen Beschränkungen erlassen. Die Gründe hierfür sind vielfältig. Manche Entwicklungsländer haben sich gegenüber der Weltbank verpflichtet, eine Wettbewerbspolitik einzuführen. Vor allem aber führt die zunehmende Liberalisierung der nationalen Volkswirtschaften unter dem Druck der Globalisierung der Wirtschaft zur Erkenntnis, dass eine nationale Absicherung der freien Marktwirtschaft – auch zur Kontrolle multinationaler Unternehmen – eine nationale Wettbewerbspolitik erfordert. Schließlich verpflichten auch große Handelsnationen Entwicklungsländer, Kartellgesetze zu erlassen. Zu erwähnen ist hier insbesondere die Politik der Europäischen Union, die über sogenannte Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (Economic Partnership Agreements) die Entstehung von Wettbewerbsordnungen in den Entwicklungsländern fördert.

Besonders für kleinere Entwicklungsländer stellt sich die Frage, ob sich eine Wettbewerbspolitik nicht besser im Rahmen von regionalen Integrationssystemen verwirklichen lässt. Für solche Lösungen bietet gerade das Recht der Europäischen Union ein Vorbild. Viele europäische Staaten konnten über Jahre auf den Erlass eines nationalen Kartellrechts verzichten, da der Handel zwischen den Staaten über das europäische Wettbewerbsrecht abgesichert war. Die „europäische“ Erfahrung erklärt auch, weshalb gerade die Europäische Union heute über ihre Handelspolitik die weltweite Verbreitung des Kartellrechts vorantreibt. Die grundsätzliche Frage ist jedoch, ob sich die positiven europäischen Erfahrungen einfach 1 zu 1 auf die Situation in Entwicklungsländern übertragen lassen.

Der Status quo in den Entwicklungsländern

Bereits heute gibt es verschiedene regionale Integrationssysteme in Entwicklungsländern, die auch eine gemeinsame Wettbewerbspolitik umfassen. Zu nennen ist beispielsweise die Westafrikanische Wirtschafts- und Währungsunion (Union Economique et Monétaire Ouest-Africaine – UEMOA), deren Kartellrecht zwar ganz nach dem Modell des europäischen Wettbewerbsrechts geschaffen wurde, aber auch dann anwendbar ist, wenn die Auswirkungen einer Beschränkung nicht über das Gebiet eines Mitgliedstaates hinausreichen. Supranationales Kartellrecht soll ebenso im Rahmen des Abkommens zur Gründung von COMESA (Common Market for Eastern and Southern Africa) und SADC (South African Development Community) entstehen. Seit 2008 verfügt schließlich CARICOM (Caribbean Community) über eine eigene Wettbewerbskommission und ein supranationales Kartellrecht. Anstoß dazu gegeben hat vor allem der Abschluss des Wirtschaftspartnerschaftsabkommens der Europäischen Union mit den CARIFORUM-Staaten, die sich aus den CARICOM-Staaten und der Dominikanischen Republik zusammensetzen. Schließlich findet sich supranationales Kartellrecht auch als Teil der Regelung der Andengemeinschaft und des Mercosur (span.: Mercado Común del Sur, Gemeinsamer Markt des Südens). Im asiatischen Bereich hat mittlerweile ASEAN (Association of Southeast Asian Nations) alle zehn Mitgliedstaaten verpflichtet, ein nationales Kartellrecht einzuführen, ohne dass bislang ein supranationales Regime vorgesehen wäre. Im arabischen Raum ist supranationales Kartellrecht dort vorstellbar, wo es zu zwischenstaatlichen Zusammenschlüssen, wie etwa im Rahmen des Golfkooperationsrates, kommt.

Ist supranationales Kartellrecht ein sinnvolles Instrument für Entwicklungsländer?

Im Zusammenhang mit dieser Entwicklung stellen sich sehr grundlegende Fragen. Eine erste Frage bezieht sich auf die Ziele, die mit einem supranationalen Kartellrecht für Entwicklungsländer verfolgt werden. In Europa dient das gemeinsame Kartellrecht dazu, die wirtschaftliche Integration zu fördern und abzusichern. Deshalb ist das supranationale Kartellrecht auch nur anwendbar, soweit der Handel zwischen den Mitgliedstaaten berührt ist. Ob sich diese Philosophie auch auf Entwicklungsländer übertragen lässt, ist keineswegs ausgemacht. Der Handel zwischen den Ländern einer regionalen Organisation in Entwicklungsländern ist meistens nicht nur sehr gering ausgeprägt. Wichtiger als der intergemeinschaftliche Handel ist der Handel mit den entwickelten Staaten, in die Rohstoffe und Agrarprodukte exportiert und aus denen industriell gefertigte Güter importiert werden.

Eine weitere Frage berührt die politische Dimension des Kartellrechts. Ein supranationales Kartellrecht kann dabei helfen, das wettbewerbspolitische Denken gegen nationale Widerstände und gegen oftmals auf Korruption aufbauende lokale Machtstrukturen durchzusetzen. Im Rahmen eines supranationalen Systems können zudem kleinere Staaten ihre knappen Ressourcen beim Aufbau von Kartellämtern bündeln. Supranationale Kartellämter sind schließlich besser in der Lage, den Wettbewerb gegen mächtige Unternehmen aus den entwickelten Staaten durchzusetzen.

Umgekehrt ist keineswegs gesichert, dass die in großer Entfernung angesiedelte supranationale Behörde überhaupt dazu fähig ist, den Wettbewerb auf lokaler Ebene ausreichend zu überwachen und zu sichern. Kartellrecht ist gerade auch auf die lokale Verbreitung einer „Wettbewerbskultur“ angewiesen, wozu eine konsequent vollzogene nationale Wettbewerbspolitik eher geeignet ist.

In diesem Spannungsfeld sind also wichtige Entscheidungen zu treffen, etwa über den Anwendungsbereich des supranationalen Kartellrechts, über die Frage, ob es neben dem supranationalen Recht ein eigenständiges nationales Kartellrecht mit einem nationalen Kartellamt geben darf oder, für den Fall der Koexistenz von nationalem und supranationalem System, wie die Aufgaben zwischen beiden verteilt werden und wie das Verhältnis der nationalen Behörden zur supranationalen Wettbewerbsaufsicht beschaffen sein soll.

Diese Fragen haben in jüngster Zeit größere Aufmerksamkeit auf sich gezogen. Auf internationaler Ebene interessiert sich vor allem die UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development) für die Entwicklung supranationaler Wettbewerbssysteme in Entwicklungsländern. Nicht auszuschließen ist, dass auch die WTO (World Trade Organization) das Thema „Handel und Wettbewerb“ erneut aufgreifen wird, nachdem der Vorschlag der Europäer, über ein WTO-Kartellrechtsabkommen zu verhandeln, 2003 anlässlich der Ministerkonferenz in Cancún, Mexiko, noch am Widerstand der Entwicklungsländer gescheitert war. Da es sich sowohl bei der WTO als auch bei den regionalen Integrationssystemen in den Entwicklungsländern um Organisationen zur Förderung des grenzüberschreitenden Handels handelt, ist die Gefahr groß, dass bei der Diskussion des supranationalen Kartellrechts der Handelsaspekt stärker betont wird als der Schutz des Wettbewerbs an sich. Dies kann dazu führen, dass man das supranationale Kartellrecht vorrangig als Instrument der Marktöffnung zugunsten großer Unternehmen begreift und dabei die entwicklungspolitische Dimension des Kartellrechts nicht hinreichend berücksichtigt.

All dies zeigt, dass supranationales Kartellrecht für Entwicklungsländer durchaus sinnvoll sein kann, aber auch, dass sich die schwierigen Fragen zur Ausgestaltung solchen Rechts nicht ohne Rücksicht auf die sozioökonomischen, politischen und kulturellen Besonderheiten in den betroffenen Staaten und der jeweiligen Region beantworten lassen. Diese Fragen untersucht das Max-Planck-Institut für Geistiges Eigentum, Wettbewerbs- und Steuerrecht im Rahmen eines größer angelegten Forschungsschwerpunkts zu Kartellrecht in Entwicklungsländern.

Zur Redakteursansicht