Resilienter Rechtsstaat: Was tun gegen rechtsbrüchige Bundesländer?
Angenommen, ein Bundesland ignoriert bewusst Recht und Rechtsprechung. Wie sich „exekutiver Ungehorsam“ aufhalten lässt
Auf den Punkt gebracht:
Zwangsgeld: Eine geplante Reform soll das Zwangsgeld für Behörden, die etwa Gerichtsentscheidungen missachten, von 10.000 auf 25.000 Euro erhöhen. Zudem soll das Zwangsgeld künftig nicht mehr innerhalb eines Haushalts verbleiben können.
Bundeszwang: Im Extremfall kann der Bund mit Zustimmung des Bundesrates Maßnahmen ergreifen, um ein Bundesland zur Erfüllung seiner Pflichten zu zwingen oder statt seiner zu handeln. Dieses Instrument wurde seit 1949 noch nie angewandt.
Bundesverfassungsgericht: Es entscheidet, ob ein Bundesland Bundesrecht verletzt - notfalls im Eilverfahren.
Überschreitet eine Behörde eklatant ihre Kompetenzen oder ignoriert Gerichtsentscheidungen, landen solche Fälle vor den Verwaltungsgerichten – mit kaum spürbaren Effekt. Maximal 10.000 Euro kostet der offene Bruch mit dem Rechtsstaatsprinzip – zu zahlen meist per Überweisung von einer Stelle innerhalb der Landesfinanzverwaltung an eine andere. Repressiver Druck ist da meist Fehlanzeige, klagen Kritiker.
Ob verspätet eingeführte Diesel-Fahrverbote in Stuttgart und München oder die vorzeitige Abschiebung im Falle von Sami A.: „Der Staat als Ehrenmann“ scheint als ungeschriebener Grundsatz exekutiven Handelns zusehends ins Hintertreffen zu geraten. Eine Reform der Vollstreckungsregeln im Verwaltungsrecht von Bundesjustizministerin Stefanie Hubig (SPD) soll nun Abhilfe schaffen und Gerichten sowie dem Bund mehr Rechte im Fall behördlichen Fehlverhaltens gewähren.
Geplante Reform gegen „exekutivem Ungehorsam“
Der Referentenentwurf sieht laut FAZ-Bericht drei wesentliche Änderungen vor: Der Höchstbetrag für ein Zwangsgeld gegen Behörden, die Gerichtsentscheidungen missachten, soll von 10.000 auf 25.000 Euro angehoben werden. „Zudem soll das Zwangsgeld künftig nicht mehr beim selben Hoheitsträger verbleiben, gegen den die Vollstreckung gerichtet ist – damit entfällt der Anreiz, sich das Geld gleichsam selbst zu zahlen“, sagt Sarah Katharina Stein vom Max-Planck-Institut zur Erforschung von Kriminalität, Sicherheit und Recht in Freiburg. Sie forscht zu Fragen der Gewaltenteilung.
Stein zufolge könnte vor allem die dritte geplante Maßnahme Wirkung zeigen: Gerichte sollen Zwangsgelder künftig wiederkehrend – also täglich, wöchentlich oder monatlich – anordnen können. „Bislang fällt ein einmaliger Betrag bei einem milliardenschweren Landeshaushalt kaum ins Gewicht; fallen Zwangsgelder periodisch an, wächst der politische Rechtfertigungsdruck gegenüber Opposition und Wählerschaft sicher erheblich.“ Bis zur Verabschiedung des Gesetzes, das auch weitreichende Änderungen für andere Gerichtsverfahren vorsieht, ist es noch ein weiter Weg.
Rechtsfrage: Was kann der Bund gegen obstruktives Verhalten tun?
Würde etwa ein Bundesland eine Einheit für „Abschiebungen“ nach US-Vorbild schaffen und wie in den USA einsetzen, agieren die ausführenden Behörden rechtswidrig, da das deutsche Recht weder die weitreichenden Befugnisse von ICE-Agenten einräumt noch die Zusammenlegung von Ermittlungs- und Vollstreckungsbefugnissen in einer Behörde gestattet (mehr dazu hier). Experten sehen darin einen Fall des „exekutiven Ungehorsams“, also die gezielte Missachtung der Bindung aller öffentlichen Gewalt - der Verwaltung, Rechtsprechung, des Gesetzgebers und jeder Landesregierung - an Recht und Gesetz gemäß Art. 20 Abs. 3 GG.
Art. 20 Grundgesetz
(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.
(2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.
(3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.
(4) Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.
Stein stellt klar: Abschiebungen sind in Deutschland Ländersache. Die Ausländerbehörden der Länder vollziehen aufenthaltsbeendende Entscheidungen und bedienen sich dafür in der Regel der jeweiligen Landespolizei. Außer in wenigen Sonderfällen hat die Bundesregierung insoweit kein allgemeines Weisungsrecht. Sie ist nicht die zuständige Vollzugsbehörde, sondern übt Rechtsaufsicht über die Landesbehörden aus. Dazu hat sie jedoch mehrere Optionen.
Abhilfe gegen obstruktives Verhalten
„Zunächst kann der Bund Beauftragte zu den Landesbehörden entsenden und – mit Zustimmung des Bundesrates – auch gegen den Willen des Landes“, erläutert die Juristin. Der Bund könne dann Mängel rügen und das Land zur Abhilfe auffordern (Art. 84 Abs. 3, 4, GG). Kommt das Land dem nicht nach, kann der Bundesrat auf Antrag verbindlich feststellen, ob ein Rechtsverstoß vorliegt. „Dieser Feststellung folgen allerdings noch keine direkten Konsequenzen, sie hat allein politische Wirkung und setzt eine Mehrheit im Bundesrat voraus“, erklärt Stein.
„Als nächste Stufe könnte die Bundesregierung durch ein Bundesgesetz die Befugnis verliehen werden, Einzelweisungen an die Landesbehörden zu erteilen“, berichtet Stein. Ein solches Gesetz bedürfe aber Mehrheiten im Bundestag und Bundesrat.
„Daneben kann die Bundesregierung die Bundespolizei anweisen, sich an rechtswidrigen Maßnahmen nicht zu beteiligen“, ergänzt Stein. Auch wenn Abschiebungen Ländersache sind, übernimmt ab dem Flughafen die Bundespolizei: Sie ist für die Rückführung über die Grenze bis zum Zielort zuständig (§ 71 Abs. 3 AufenthG). Daher könnte der Bund die Bundespolizei anweisen, bei illegal aufgegriffenen Personen die Rückführung nicht durchzuführen. In diesem Fall müssen die ausführenden Polizeikräfte abweichende Anweisungen (etwa aus dem Landesinnenministerium) ignorieren.
Wichtig: Polizeikräfte des Bundes oder der Länder sind an Recht und Gesetz gebunden und müssen rechtswidrige Befehle ablehnen – unabhängig davon, welche Behörde sie erteilt. Gleiches gelte für das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge in Nürnberg (BAMF): „Bundesbehörden dürfen illegale Landesmaßnahmen nicht absichern oder unterstützen. Handeln Bundespolizistinnen und -polizisten, ist der Bund aber sowieso direkt weisungsbefugt.“
Letztes Mittel: Bundeszwang
Im Extremfall kann die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates alle notwendigen Maßnahmen ergreifen, um ein Bundesland zur Erfüllung seiner bundesrechtlichen Pflichten zu zwingen: Das Instrument des Bundeszwangs ist in Art. 37 Grundgesetz geregelt. Folge: Der Bund könnte dann mit seinem Personal die Aufgaben wahrnehmen, die das Land rechtswidrig ausführt. Möglich wäre es dann nicht nur, die Bundespolizei zur Ausführung von Bundesrecht einzusetzen, sondern auch treuhänderisch Verfassungsorgane zu besetzen und neue Landesgesetze zu erlassen. So könnte etwa ein ICE-ähnliches Vorgehen effektiv unterbunden werden.
„Dieses Mittel wurde seit 1949 noch nie angewandt und setzt eine Bundesratsmehrheit voraus“, erklärt Stein. Sollte der bestehende bundesstaatliche Grundkonsens aufbrechen, ließen sich mittels Bundeszwang Konfliktentscheidungen durchsetzen – allerdings auf Kosten des Vertrauens in die etablierte föderale Ordnung
Bundesverfassungsgericht entscheidet – notfalls eilig
Ob eine Landesregierung etwa mit der Errichtung und Einsatz einer Task Force wie ICE Bundesrecht tatsächlich verletzt oder Kompetenzen überschreitet, entscheidet verbindlich nur das Bundesverfassungsgericht. Juristin Stein: „Die Bundesregierung kann in einem solchen Fall beim Bundesverfassungsgericht einen Bund-Länder-Streit nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 3 GG einleiten. Schafft ein Land eine eigene Rechtsgrundlage für die Task Force per Landesgesetz, ist zusätzlich eine abstrakte Normenkontrolle nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 2 GG möglich.“ In beiden Fällen prüft das Bundesverfassungsgericht, ob das Land rechtmäßig oder rechtswidrig handelt. Im Fall des Bundeszwangs kann das betroffene Bundesland ein solches Verfahren einleiten. Ein Eilverfahren ist möglich (Art 32 BVerfGG).
Stein weist aber auch auf eine Schwachstelle hin: „Das Bundesverfassungsgericht kann seine Urteile aber nicht selbst vollziehen. Dafür braucht es wiederum den Bund oder das Land.“ Weigert sich das Land mitzuwirken, rückt es damit wieder in den Bereich des „exekutiven Ungehorsams. Stein warnt: „Das ist staatsrechtlich kein Kavaliersdelikt, denn der Rechtsstaat lebt davon, dass staatliche Stellen das Recht einhalten.“
Zeitfaktor spielt eine Rolle
Stein weist auch auf einen weiteren Nachteil hin: „All diese Szenarien sind aber eher träge, sie setzen Mehrheiten und gerade die gerichtlichen Verfahren längere Prozesse voraus.“
Beamtinnen und Beamten kommt daher eine bedeutende Rolle zu: „Sie sind nach dem Grundgesetz und den Beamtengesetzen der Länder verpflichtet, rechtswidrige Dienstanweisungen abzulehnen. Wer bewusst an rechtswidrigen Abschiebemaßnahmen mitwirkt, macht sich daher unter Umständen persönlich haftbar,“ sagt Stein.
hut
