Ist die Europäische Union eine parlamentarische Demokratie?

Als parlamentarische Demokratie müsste die EU bestimmte Anforderungen erfüllen. Nach Artikel 38 des Grundgesetzes müssen Parlamentswahlen allgemein, unmittelbar, frei, gleich und geheim sein. Die Wahlen zum Europäischen Parlament erfüllen fast alle Kriterien, sind aber nicht gleich: Eine maltesische Stimme zählt etwa zehnmal so viel wie eine deutsche („degressive Proportionalität“).

Das Europäische Parlament hat kein Gesetzesinitiativrecht, dies liegt allein bei der Kommission. Auch das Budgetrecht – das Königsrecht der Parlamente – fehlt ihm. Anders als in parlamentarischen Demokratien geht aus der Parlamentsmehrheit auch keine Regierung hervor: Die politische Zusammensetzung der Kommission spiegelt die Mehrheitsverhältnisse in den Mitgliedstaaten wider, nicht das Ergebnis der Europawahl. Das politische System der Union ist also nicht mit einer parlamentarischen Demokratie gleichzusetzen. Eine echte Demokratie bräuchte Stimmengleichheit, Initiativ- und Budgetrecht sowie die Wahl des Kommissionspräsidenten durch das Parlament. Einige Parteien fordern diese Reformen und setzen sich auch für vollständige Mehrheitsentscheide im Rat ein.

Ist der Vergleichsmaßstab fair?

Betrachten wir die EU als Staat, schneidet ihre Demokratie im Ergebnis nicht gut ab. Die EU ist aber kein Staat, sondern die oberste Ebene eines Mehrebenensystems demokratischer Staaten. Für ihre Demokratiequalität müssen wir andere Prüfkriterien heranziehen als für parlamentarische Staaten. Fritz W. Scharpf veranschaulicht dies in seinem Modell zu Herrschafts- und Legitimationsbeziehungen in Mehrebenensystemen (Abb. 1).[1] Im Einheitsstaat adressieren die Bürger den Staat, der Staat adressiert die Bürger. Im deutschen Föderalismus hingegen adressieren die Bürger die Bundespolitik, diese wiederum adressiert Landesverwaltungen. Als „Regierung von Regierungen“, die EU-Vorgaben in nationales Recht umsetzen müssen, ist die Europäische Union noch viel stärker von den Mitgliedstaaten abhängig. Und die Bürger adressieren auch in EU-Angelegenheiten primär ihre nationalen Regierungen, zumal sie den europäischen Gehalt nationaler Gesetze nur schwer einschätzen können. Diese übertragen der EU Aufgaben, kontrollieren sie und tragen das politische Risiko – bis hin zur möglichen Abwahl.

Die Europäische Union bezieht ihre Legitimation also vor allem aus der demokratischen Qualität der Mitgliedstaaten. Diese Mehrebenenperspektive hat weitreichende Folgen: Solange die Herrschafts- und Legitimationsketten gut funktionieren, bedarf es keiner Volldemokratisierung der EU – dass sie keine funktionsfähige parlamentarische Demokratie ist, ist nicht zwingend ein Indiz für ein Demokratiedefizit. Die Demokratiezufuhr über die Mitgliedstaaten entlastet also die Union davon, selbst demokratisch sein zu müssen, schließt allerdings ein europäisches Demokratiedefizit auch nicht aus.

Reformideen in anderem Licht

Würde das Europäische Parlament ein Initiativrecht erhalten, müsste sich die Kommission ihr bisheriges Initiativmonopol mit einem weiteren supranationalen Organ teilen. Für die dargestellten Legitimationsketten wäre dies unproblematisch. Zu Vorsicht möchte ich aber bei Reformideen raten, die den Rat in die Rolle einer nachgelagerten zweiten Kammer drängen wollen. Ein stärker parlamentarisiertes EU-System wäre nicht unbedingt ein stärker demokratisiertes – erfolgt die Demokratiezufuhr doch über den Rat, dessen Mitglieder an nationale Weisungen gebunden sind.

Für ähnlich fragwürdig halte ich die Forderung nach generellen Mehrheitsentscheidungen im Rat. Zwar ist gelegentliches Überstimmtwerden unproblematisch, heikel wird es jedoch, wenn Länder in sehr sensiblen Angelegenheiten oder regelmäßig überstimmt werden. Dies könnte innereuropäische Spannungen verschärfen. Eine bereichsspezifische, schrittweise Überprüfung der Mehrheitsregel wäre hier sinnvoller.

Die Eingriffstiefe europäischer Entscheidungen

Die Mehrebenen-Demokratie erfordert, dass nationale Regierungen EU-Entscheidungen vor ihren Bürgern verantworten können. Dies hängt entscheidend davon ab, ob sich die EU auf die Ausübung der ihr übertragenen Kompetenzen beschränkt oder ein competence creep stattfindet, eine stille Machtausweitung ohne Zutun der Mitgliedstaaten. Die Union agiert inzwischen in sensiblen nationalen Bereichen wie dem Sozial- und Steuerrecht oder bei Asylstandards. Während der Eurokrise griff sie tief in die Souveränität der Krisenstaaten ein, heute überwacht sie sogar die nationalen Haushalte.

Der EuGH gibt einen großen Teil der EU-Politik durch Verfassungsvollzug vor.[2] Damit lädt er das Primärrecht zunehmend mit Rechtspflichten der Mitgliedstaaten gegenüber der Union auf, was tief in deren Souveränität eingreift.[3; 4] Die Regierungen verlieren zusehends die Fähigkeit, das Handeln der Union zu kontrollieren und zu verantworten. Nationale Entscheidungsspielräume schwinden, ohne dass dem eine demokratische Kontrolle auf Unionsebene gegenübersteht.

Ein Weg zum Schutz der Demokratie

Ein europäisches Demokratiedefizit ist durchaus erkennbar. Allerdings wurde die EU nicht bewusst undemokratisch errichtet – in politisch-institutioneller Hinsicht ist sie ungefähr so demokratisch, wie sie nur sein kann. Eine sinnvolle Reform wäre, das Europäische Parlament mit einem Initiativrecht auszustatten. Vor einem generellen Übergang zum Mehrheitsprinzip im Rat oder einer Wahl der gesamten Kommission allein durch das Parlament möchte ich hingegen warnen. Der Schlüssel zum Abbau des Demokratiedefizits liegt in einer Überprüfung der Tätigkeitsfelder und Tätigkeitsarten der EU.

Eine Überarbeitung der europäischen Verträge erscheint mir überfällig. Dabei wäre zu klären, welche transnationalen Probleme die Union lösen soll und wo sie sich zurückziehen kann. Bereiche wie das kollektive Arbeitsrecht oder das Antidiskriminierungsrecht sollten vor Eingriffen geschützt werden. So ließe sich die Europäische Union auf Kernaufgaben fokussieren, die demokratischen Spielräume der Mitgliedstaaten würden besser geschützt und der Demokratiebedarf europäischer Entscheidungen würde weniger überspannt. Im Ergebnis würde die EU nachvollziehbarer, effektiver, weniger angreifbar – und eben demokratischer.

Literaturhinweise