Der lange Weg zur wirtschaftlichen Wiedervereinigung
Warum bleibt die ostdeutsche Produktivität hinter dem Westen zurück? Ökonom Ufuk Akcigit analysiert Daten aus DDR und Treuhandanstalt – und erklärt, welche Ansätze helfen könnten, die Lücke zu schließen
Mehr als 35 Jahre nach der deutschen Wiedervereinigung besteht nach wie vor ein erhebliches wirtschaftliches Gefälle zwischen Ost und West. Der Ökonom Ufuk Akcigit erhielt 2019 den Max-Planck-Humboldt-Forschungspreis, um zu untersuchen, warum sich die beiden Regionen nicht vollständig angeglichen haben. Gemeinsam mit Forschenden des Leibniz-Instituts für Wirtschaftsforschung Halle (IWH) hat er analysiert, welche Rolle Innovationen, die Unternehmensdynamik und die Privatisierung ostdeutscher Unternehmen dabei spielen. Seine Forschung stützt sich auf umfassende Mikrodaten, darunter bislang wenig genutzte historische Quellen der ehemaligen DDR und der Treuhandanstalt. Sie ermöglichen es nachzuzeichnen, wie frühere Wirtschaftsstrukturen und politische Entscheidungen die Produktivität bis in die Gegenwart prägen.
Professor Akcigit, die deutsche Wiedervereinigung liegt nun mehr als 35 Jahre zurück. Warum besteht das wirtschaftliche Gefälle zwischen Ost- und Westdeutschland noch immer?
Die Wiedervereinigung veränderte die politischen und wirtschaftlichen Institutionen Ostdeutschlands nahezu über Nacht. Die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Landes ließ sich jedoch nicht im gleichen Tempo anpassen. Märkte können schnell eingeführt werden. Wettbewerbsfähige Unternehmen, neue Technologien, betriebswirtschaftliches Know-how, belastbare Zulieferernetzwerke und leistungsfähige Innovationsökosysteme aufzubauen, braucht dagegen Zeit. Heute liegt die Produktivität im Osten noch immer mehr als 20 Prozent unter der des Westens. Unsere Forschung legt nahe, dass die Gründe dafür bis in die Zeit vor der Wiedervereinigung zurückreichen: zum einen auf die aus der DDR übernommenen Wirtschaftsstrukturen, zum anderen auf die Art und Weise, wie der Übergang zur Marktwirtschaft nach 1990 gestaltet wurde.
Wie lässt sich eine solche Entwicklung über mehrere Jahrzehnte untersuchen?
Unser Projekt betrachtet drei Phasen: die Planwirtschaft der DDR, die Privatisierung staatseigener Betriebe durch die Treuhandanstalt und die anschließende Entwicklung der Unternehmen im wiedervereinigten Deutschland. Dafür haben wir zuvor schwer zugängliche Unternehmensdaten aus der DDR digitalisiert und vereinheitlicht und mit Treuhandverträgen sowie Daten zu Unternehmen, Produkten und Eigentumsverhältnissen nach der Wiedervereinigung verknüpft. Dadurch können wir den Privatisierungsprozess sehr genau nachvollziehen. Für jedes Unternehmen lässt sich beispielsweise erkennen, unter welchen Bedingungen es privatisiert wurde, wer dafür verantwortlich war und wer es schließlich erwarb. So können wir verfolgen, wie sich diese Entscheidungen über mehrere Jahrzehnte auf die Unternehmen und ihre Produktivität ausgewirkt haben.
Und was zeigt diese langfristige Perspektive?
Wirtschaftsstrukturen erweisen sich als außerordentlich beständig. In der zentralen Planwirtschaft hatten produktive Unternehmen nur begrenzten Spielraum zu wachsen, unproduktive Betriebe mussten nur selten aufgeben, und die Anreize für Innovationen waren gering. Nach der Wiedervereinigung stand die Politik zudem unter enormem Druck, Arbeitsplätze zu sichern und soziale Stabilität zu gewährleisten. Manche der damals ergriffenen Maßnahmen sicherten kurzfristig Beschäftigung, bremsten zugleich aber den Wechsel von Arbeitskräften und Kapital hin zu produktiveren Unternehmen.
Weitere Faktoren verstärkten diese Entwicklung. Die Abwanderung qualifizierter Fachkräfte von Ost nach West schwächte den Wissensaustausch vor Ort, sogenannte Spillover-Effekte. Zugleich ließ sich wissenschaftliche Forschung im Osten weniger wirksam in Patente und kommerzielle Innovationen übersetzen als im Westen. Die Wiedervereinigung beseitigte zwar die physische und institutionelle Grenze. Unterschiede in der Unternehmenslandschaft, bei wirtschaftlichen Fähigkeiten, Humankapital und Innovationsnetzwerken konnte sie jedoch nicht von heute auf morgen beseitigen. Diese Strukturen hatten sich über Jahrzehnte entwickelt – und es kann Jahrzehnte dauern, sie neu aufzubauen.
Einen Schritt zurück: Wie hat die Planwirtschaft der DDR zum Produktivitätsrückstand beigetragen?
Ein wichtiger Mechanismus ist das, was Ökonominnen und Ökonomen als „schöpferische Zerstörung“ bezeichnen: In einer Marktwirtschaft entstehen neue Unternehmen, erfolgreiche und produktive Betriebe wachsen, während weniger produktive schrumpfen oder vom Markt verschwinden. Arbeitskräfte und Kapital fließen dadurch zunehmend in produktivere Unternehmen. In der DDR war dieser Mechanismus weitgehend außer Kraft gesetzt. Umfassende Unternehmensdaten zeigen, dass Firmengründungen und -schließungen, die Verlagerung von Arbeitsplätzen und das Wachstum junger Unternehmen in Planwirtschaften deutlich seltener waren als in Marktwirtschaften. Produktive Betriebe konnten kaum wachsen, während unproduktive in der Regel weiterbestanden.
Auch das Planungssystem schwächte die Anreize für Innovationen. Übertraf ein Betrieb sein Produktionssoll, setzten die Planungsbehörden anschließend höhere Ziele. Unsere Forschung zeigt, dass dieser sogenannte Sperrklinkeneffekt („Ratchet-Effekt“) den Anreiz, die Produktivität zu steigern, bis in die 1980er-Jahre hinein erheblich schwächte.
Bedeutet das, der DDR fehlte es einfach an qualifizierten Arbeitskräften und leistungsfähiger Forschung?
Keineswegs. Das Problem lag im Wirtschaftssystem: Es bot kaum Anreize, Neues auszuprobieren, ließ erfolgreichen Unternehmen wenig Raum zu wachsen und verhinderte, dass Ressourcen von weniger produktiven zu produktiveren Betrieben wanderten. Wissen und technisches Können mündeten daher seltener in wettbewerbsfähige Unternehmen und kommerziell erfolgreiche Innovationen. Modellrechnungen verdeutlichen das Ausmaß dieser Effekte. Hätten Unternehmen in Planwirtschaften stärker auf Produktivitätsunterschiede reagieren können – etwa durch mehr Unternehmensgründungen und -schließungen sowie eine stärkere Umverteilung von Ressourcen –, hätte das jährliche Produktivitätswachstum um etwa 1,8 Prozentpunkte höher liegen können.
Die DDR ging damit nicht nur mit veralteten Fabriken und Anlagen in die Wiedervereinigung. Sie brachte auch eine Wirtschaftsstruktur mit, die den Aufbau produktiver Unternehmen und wirtschaftlicher Fähigkeiten über viele Jahre hinweg behindert hatte.
Ufuk Akcigit im Porträt (in Englisch)
Welche Rolle spielten die Beschäftigungszusagen der Treuhandanstalt?
Nach der Wiedervereinigung stand Deutschland vor einer enormen politischen und wirtschaftlichen Herausforderung: Millionen Arbeitsplätze waren gefährdet, weil die ehemaligen volkseigenen Betriebe plötzlich dem Wettbewerb ausgesetzt waren. Bei der Privatisierung verpflichtete die Treuhandanstalt Unternehmen deshalb häufig dazu, eine bestimmte Zahl von Arbeitsplätzen zu sichern oder neu zu schaffen. Im Treuhandarchiv sind mehr als 18.000 solcher Beschäftigungszusagen dokumentiert.
Unsere Forschung zeigt, dass diese Zusagen in einem wichtigen Punkt tatsächlich wirkten: Sie erhielten und schufen Arbeitsplätze. Unternehmen mit bindenden Vorgaben erhöhten ihre Beschäftigtenzahl deutlich. Dabei stellten sie nicht einfach billigere oder weniger qualifizierte Arbeitskräfte ein. Manche steigerten stattdessen ihre Patentaktivität, bauten ihre Managementkapazitäten aus und warben Beschäftigte mit Erfahrung aus Westdeutschland an.
Das klingt zunächst nach einem Erfolg. Wo lag das Problem?
Die Beschäftigungszusagen brachten einen Zielkonflikt mit sich: Kurzfristig senkten sie die Arbeitslosigkeit. Zugleich erschwerten sie es, Arbeitskräfte und Kapital von weniger produktiven zu produktiveren Unternehmen zu verlagern, und bremsten damit das Produktivitätswachstum. Der Vergleich zwischen Trabant und BMW bringt dieses Dilemma auf den Punkt: Die Unterstützung des Trabant-Herstellers konnte Produktion und Beschäftigung sichern. Sie konnte ihm aber nicht automatisch die Technologien, Fähigkeiten und Anreize eines Unternehmens wie BMW verschaffen. Modellrechnungen legen nahe, dass eine alternative Politik, die stärker auf produktivitätssteigernde Investitionen gesetzt hätte, größere und dauerhaftere Produktivitätsgewinne gebracht hätte.
Was hat Sie bei der Analyse der Treuhanddaten am meisten überrascht?
Am meisten hat mich überrascht, dass manche weniger produktive Unternehmen zum Wachstum gezwungen wurden, statt zu schrumpfen. In meinen Vorlesungen vermittle ich, dass weniger produktive Unternehmen schrumpfen sollten, während produktivere wachsen und deren Arbeitskräfte übernehmen. Ich vergleiche eine Volkswirtschaft manchmal mit einem Akkordeon: Es erzeugt Klang, indem es sich ausdehnt und zusammenzieht. Auch eine Volkswirtschaft braucht diese Bewegung. In den Treuhanddaten sah ich jedoch das Gegenteil: Unternehmen mit bindenden Beschäftigungsvorgaben wuchsen im Durchschnitt um rund 30 Prozent.
Bemerkenswert war auch, wie stark die Beschäftigungszusagen die Entscheidungen der Unternehmen beeinflussten. Auffällig häufig beschäftigten die Betriebe exakt die Zahl an Arbeitskräften, zu der sie sich vertraglich verpflichtet hatten: Die Wahrscheinlichkeit dafür war etwa 6,5-mal so hoch wie ohne eine solche Vorgabe zu erwarten gewesen wäre. Das zeigt: Die Beschäftigungszusagen waren nicht bloß Versprechen auf dem Papier, sondern schränkten den Handlungsspielraum der Unternehmen tatsächlich ein.
Was hat Sie am Privatisierungsprozess selbst überrascht?
Eines der bemerkenswertesten Ergebnisse betrifft die Beteiligung westdeutscher Unternehmen am Privatisierungsprozess. Die Treuhandanstalt musste mehr als 10.000 Betriebe mit nur rund 200 eigenen Mitarbeitenden privatisieren und bat deshalb westdeutsche Unternehmen, im Rahmen des sogenannten „Ein-Dollar-Manager“-Programms Führungskräfte abzuordnen. Das half zwar, einen akuten Mangel an Fachwissen zu beheben, schuf aber zugleich einen ernsthaften Interessenkonflikt: Manager mit Verbindungen zu Unternehmen, die später mit den ostdeutschen Firmen konkurrieren konnten, waren an den Entscheidungen über die Zukunft eben dieser Firmen beteiligt. In den Daten zeigt sich wiederholt, dass die Unternehmen, die diese Manager stellten, anschließend bevorzugte Konditionen erhielten.
Dabei ging es nicht allein um eine Frage der Fairness. Indem diese Konstellationen beeinflussten, welche Unternehmen überlebten, wer sie erwarb und wie sich die Märkte strukturierten, könnten sie auch den langfristigen Wettbewerb und die Produktivität geschwächt haben. Zusammengenommen zeigen diese Befunde, dass die Treuhand weit mehr tat, als Eigentum vom Staat in private Hände zu überführen: Die Ausgestaltung des Privatisierungsprozesses prägte über Jahrzehnte hinweg sowohl die Entscheidungen innerhalb der Unternehmen als auch die Wettbewerbsstruktur der entstehenden Marktwirtschaft.
Welche Rolle spielt Innovation dabei, den Produktivitätsrückstand zu verringern?
Innovation spielt eine entscheidende Rolle. Bei den wissenschaftlichen Publikationen pro Kopf liegen Ost- und Westdeutschland viel näher beieinander als bei den Patenten. Das deutet darauf hin, dass es im Osten nicht grundsätzlich an Forschung mangelt. Vielmehr gelingt es dort weniger gut als im Westen, wissenschaftliche Erkenntnisse in Technologien und kommerzielle Anwendungen zu überführen.
Was könnte die Politik tun, um die verbleibende Lücke zu schließen?
Es gibt keine einzelne Maßnahme, mit der sich das Produktivitätsgefälle zwischen Ost und West überwinden ließe. Der erste Schritt ist anzuerkennen, dass es sich in erster Linie um ein Produktivitätsproblem handelt und nicht einfach um ein Beschäftigungsproblem. Damit verändert sich auch die Frage, die sich die Politik stellen sollte: nicht, wie sich möglichst viele bestehende Arbeitsplätze erhalten lassen, sondern wie produktive Unternehmen und neue Technologien entstehen und wachsen können.
Bevor über konkrete Maßnahmen entschieden wird, braucht es jedoch eine präzise Diagnose. Wer mit Kopfschmerzen zum Arzt geht, würde schließlich auch nicht erwarten, ein Medikament verschrieben zu bekommen, nur weil es beim vorherigen Patienten geholfen hat. Für eine Volkswirtschaft gilt dasselbe. Wir brauchen hochwertige Mikrodaten, um zu verstehen, welche Branchen und Unternehmen gut dastehen und wo die Engpässe liegen. Für ein Problem, das sich über Jahrzehnte entwickelt hat, gibt es kein Patentrezept.
Was würde das für Ostdeutschland konkret bedeuten?
Eine Priorität wäre der Technologietransfer. Ostdeutsche Unternehmen könnten dabei unterstützt werden, vorhandene Technologien zu übernehmen und zu lizenzieren, statt von ihnen zu erwarten, sofort selbst an der technologischen Spitze zu innovieren. So können sie zunächst technologische Fähigkeiten aufbauen, die ihnen später eigene Innovationen ermöglichen. Ebenso wichtig wäre es, Forschung und Wirtschaft enger zusammenzubringen und Innovationszentren zu stärken, in denen Hochschulen, Gründerinnen und Gründer, Unternehmen, Investoren und Fachkräfte zusammenkommen. Berlin bildet eine Ausnahme, aber in weiten Teilen Ostdeutschlands fehlt diese kritische Masse noch immer. Die Lücke ist über Jahrzehnte entstanden. Sie zu schließen erfordert Geduld – und den politischen Willen, Produktivität Vorrang vor dem Erhalt des Bestehenden einzuräumen.
Das Interview führte Petra Maaß.
