Rechtswissenschaften

Forschungsbericht 2017 - Max-Planck-Institut für Steuerrecht und Öffentliche Finanzen

Das Geschäftsmodell von Steueroasen unter Druck: Die Rolle von Vertrauen und Koordination

Autoren

Konrad, Kai A.; Stolper, Tim B. M.

Abteilungen

Abteilung für Finanzwissenschaft

Zusammenfassung
Steueroasen locken Kapitalanleger mit dem Versprechen, keine Auskunft über erzielte Kapitalerträge zu geben und so Steuerhinterziehung zu erleichtern. Steueroasen durch politischen Druck zu einem Informationsaustausch zu bewegen, ist schwierig. Ihnen entstehen aus dem Vermögensverwaltungsgeschäft erhebliche Einnahmen. Eine Studie am Max-Planck-Institut für Steuerrecht und Öffentliche Finanzen zeigt, wie ihr Geschäftsmodell auf dem Vertrauen zwischen einer Steueroase und ihren Anlegern sowie den Anlegern untereinander beruht und wie eine Störung des Vertrauens mehr Transparenz schaffen kann.

Panama Papers, Offshore Leaks, Swiss Leaks und viele weitere – in den vergangenen Jahren ermöglichten zahlreiche Datenlecks der Öffentlichkeit Einblicke in das sonst so verschwiegene Geschäft an den Offshore-Finanzplätzen dieser Welt, in denen Steuerzahler ihre Einkünfte aus Kapitalvermögen vor den heimischen Finanzämtern verbergen.

Der schwierige Kampf gegen die Steuerflucht

Die OECD und die G-20-Länder versuchen bereits seit Jahren, die Verschiebung von Vermögen in sogenannte Steueroasen zu bekämpfen. Jedoch hatten ihre Initiativen in der Vergangenheit keinen nachhaltigen Erfolg, sondern führten häufig nur zu Ausweichreaktionen: Unversteuertes Vermögen wurde von einer Steueroase in eine andere verlagert [vgl. etwa 1].

Im Jahr 2009 haben die G-20-Staaten in einem Moment noch nie da gewesener internationaler Kooperation alle Steueroasen dazu gezwungen, neue Doppelbesteuerungsabkommen zu unterzeichnen, die einen Informationsaustausch auf Nachfrage beinhalteten. So wurde die internationale Amtshilfe in Fällen mit begründetem Anfangsverdacht auf Steuerhinterziehung etabliert. Laut Niels Johannesen und Gabriel Zucman [2] soll auch dieser neue Informationsaustausch großenteils nur zu einer Vermögensverschiebung hin zu denjenigen Steueroasen geführt haben, die sich an dem Informationsaustausch nicht oder nur unvollständig beteiligen.

Und dennoch war in den letzten Jahren bei vielen der etablierten Steueroasen ein deutlicher Trend hin zu mehr Steuertransparenz zu beobachten. So hat beispielsweise die Schweiz, die in der grenzüberschreitenden Vermögensverwaltung eine führende Rolle spielt, dem von der OECD initiierten automatischen Austausch von Kontoinformationen zugestimmt. Einst haben Schweizer das Bankgeheimnis als Bestandteil ihrer nationalen Identität angesehen; ab 2018 wird das Land Kontoinformationen ausländischer Anleger automatisch mit kooperierenden Herkunftsländern austauschen.

Sind OECD und G 20 Opfer ihres eigenen Erfolgs?

Der Kampf der internationalen Gemeinschaft gegen die Steuerhinterziehung in Steueroasen macht Fortschritte, ist aber längst noch nicht entschieden. Daher stellt sich die Frage, unter welchen Umständen Steueroasen bereit sind, einen Informationsaustausch über Kapitalerträge mit den Ländern, in denen die Anleger steuerpflichtig sind, zuzulassen. May Elsayyad und Kai Konrad [3] vom Max-Planck-Institut für Steuerrecht und Öffentliche Finanzen haben vor einigen Jahren auf einen Last-Haven-Standing-Effekt hingewiesen: In einem Umfeld, in dem viele Steueroasen in einem harten Wettbewerb um Anlegerkapital stehen, ist es einfach, einzelne Steueroasen zur Aufgabe ihres Geschäftsmodells und zu einem Informationsaustausch zu überreden. Der hohe Konkurrenzdruck führt dazu, dass die erwirtschafteten Gewinne aus der Vermögensverwaltung für die einzelnen Steueroasen klein sind. Geben einige Steueroasenländer ihr Geschäftsmodell auf, sinkt der Wettbewerbsdruck – und die Marktanteile und Margen der verbleibenden Wettbewerber steigen. Damit wird das Geschäftsmodell als Steueroase lukrativer und es wird deutlich schwieriger, die noch verbleibenden Steueroasen zur Aufgabe ihres einträglichen Geschäfts zu veranlassen. Wenn also am Ende des Kampfs gegen Steueroasen einige von ihnen übrig bleiben, hat das Vorgehen nur zu einer größeren Marktkonzentration geführt, nicht aber zum Austrocknen der Hinterziehung von Steuern auf Kapitalerträge. Die OECD und die G-20-Länder könnten so in ihrem Kampf gegen Steueroasen zu Opfern ihres eigenen Erfolgs werden.

Eine Sache des Vertrauens

In einer neuen Studie untersuchen Kai Konrad und Tim Stolper [4] vom Max-Planck-Institut für Steuerrecht und Öffentliche Finanzen, welche Rolle die Erwartungen der Kapitalanleger spielen. Sie zeigen, wie komplementäre Erwartungen des Steueroasenlandes und der Kapitalanleger im Aggregat sowie der vielen individuellen Anleger untereinander unterschiedliche Gleichgewichte stützen können: Solche, in denen der politische Druck wirkungslos bleibt, und solche, in denen er zur Aufgabe des Geschäftsmodells von Steueroasen führt.

Das „Geschäftsmodell Steueroase“ hat für ein Land Vor- und Nachteile. So muss eine Steueroase dem politischen und wirtschaftlichen Druck der internationalen Gemeinschaft standhalten. Zu den Nachteilen gehören auch die diplomatischen Verwerfungen und die juristischen Sanktionen gegen die in der Steueroase ansässigen Finanzinstitute. Dagegen entstehen im Finanzsektor einer Steueroase, in der die Vermögen der Steuerhinterzieher verwaltet werden, private Gewinne und gut bezahlte Arbeitsplätze. Ein Teil der Gewinne fließt zudem dem Staat in Form von Steueraufkommen zu. Diese Vorteile sind umso größer, je größer das verwaltete Anlagekapital ist, also letztlich, je mehr Anleger darauf vertrauen, dass die Steueroase dem heimischen Finanzamt keine Auskunft gibt.

Dies zeigt, welche zentrale Rolle den Anlegern zukommt, wenn die internationale Gemeinschaft versucht, Steueroasen vom Informationsaustausch zu überzeugen. Umgekehrt hängt das Vertrauen eines Anlegers in eine Steueroase von seinen Erwartungen darüber ab, ob die Steueroase seine Kapitaleinkünfte auch in Zukunft zuverlässig gegen den Zugriff des heimischen Finanzamts schützt. Sollte die Steueroase dem Finanzamt im Land des Steuerwohnsitzes in Zukunft Auskünfte erteilen, laufen Steuerhinterzieher Gefahr, dass ihre Kapitalerträge dem heimischen Fiskus bekannt werden. Im Gegensatz zu internationalen Konzernen, deren Offshore-Steuersparmodelle meist Gesetzeslücken ausnutzen und damit legal sind, müssen Privatanleger, deren Kapitaleinkünfte in Steueroasen bekannt werden, mit einer Strafverfolgung rechnen. Während Unternehmen also Gesetzesänderungen abwarten und darauf reagieren können, müssen Privatanleger Verhaltensänderungen der Steueroase antizipieren und gegebenenfalls ihre Vermögen rechtzeitig verlagern.

Koordinationsversagen als Chance

Das antizipierende Verhalten der Anleger einerseits und der Einfluss ihres Anlagevolumens auf die Entscheidung der Steueroase andererseits erzeugen eine sich selbst verstärkende Wechselwirkung, die in einer ähnlichen Form auch zwischen den Entscheidungen der individuellen Anleger besteht. Für den einzelnen Anleger entscheidet seine Erwartung über das zukünftige Verhalten der Steueroase. Dieses Verhalten wird wiederum vom Anlageverhalten vieler Anleger getrieben. Lassen viele Anleger ihr Vermögen in der Steueroase verwalten, profitiert das Land von seiner Rolle als Steueroase und wird entsprechend sein Geschäftsmodell als Steueroase auch gegenüber internationalem Druck aufrechterhalten. Misstrauen viele Anleger einem Land, das verspricht, keine Auskünfte über Kapitalerträge zu geben, dann legen sie ihr Geld andernorts an. Für das Land ist dann der Vorteil aus dem Geschäftsmodell als Steueroase klein. Es beugt sich dann eher dem internationalen Druck und stimmt einem internationalen Informationsaustausch zu. Das Land rechtfertigt damit letztlich das Misstrauen der Anleger. Das Verhalten sowohl des Landes als auch der Anleger ist also erwartungsgetrieben und damit sind typischerweise mehrere Gleichgewichte möglich. Ob der politische Druck der internationalen Gemeinschaft Erfolg hat, hängt also maßgeblich davon ab, auf welches Gleichgewicht sich ein Steueroasenland und seine potenziellen Anleger koordinieren.

Mithilfe eines Lösungskonzepts der Global Games, das der angewandten Spieltheorie entlehnt ist, lösen Konrad und Stolper das Problem der multiplen Gleichgewichte auf. Sie identifizieren einen kritischen Schwellenwert für das Überleben einer Steueroase: Nur wenn der politische Druck diesen Wert unterschreitet, koordinieren sich eine Steueroase und ihre Anleger auf ein aktives Steueroasengeschäft. Andernfalls gibt das Land seine Tätigkeit als Steueroase auf und stimmt einem internationalen Informationsaustausch zu. Erwähnenswert ist, dass der Schwellenwert kleiner ist als die möglichen Gewinne aus dem Steueroasengeschäft, wenn alle potenziellen Anleger ihr Vermögen dort verwalten ließen. Somit können Steueroasen zu mehr Transparenz bewogen werden, auch wenn der politische Druck der internationalen Gemeinschaft im Verhältnis zu ihren Gewinnen klein ist.

Implikationen für die Wirtschaftspolitik

Der kritische Schwellenwert hängt von mehreren externen Faktoren ab. Damit werden Aussagen darüber möglich, welche Bedingungen das Steueroasengeschäft begünstigen und welche es erschweren. Einer dieser Faktoren ist der Steuersatz, den die Heimatländer der Anleger erheben. Der Schwellenwert für den politischen Druck, dem ein als Steueroase agierendes Land gerade noch standhalten kann, ist höher, wenn der Steuersatz in den Heimatländern höher ist. Das weist auf einen Zielkonflikt hin zwischen dem Kampf der internationalen Gemeinschaft gegen Steueroasen und ihrem Bestreben, die Steuersätze auf einem hohen Niveau zu harmonisieren. In der wirtschaftspolitischen Diskussion werden beide Politikinitiativen häufig in einem Atemzug genannt, um einem schädlichen Steuerwettbewerb zu begegnen. Tatsächlich aber wirken sie einander entgegen.

Ein weiterer Faktor ist das Strafmaß für einen ertappten Steuerhinterzieher. Steueroasen können stärkeren politischen Druck aushalten, wenn dieses Strafmaß gering ist. Viele Länder bieten reduzierte Strafen für Steuerhinterzieher an, wenn diese ihre ausländischen Vermögen selbst anzeigen und ihre ausstehende Steuerschuld selbst nachbearbeiten, um Verwaltungskosten in den Finanzbehörden gering zu halten. Diese milden Strafen stärken jedoch die Widerstandsfähigkeit von Steueroasen.

Nicht zuletzt hängt der Schwellenwert von den Gewinnen ab, die eine Steueroase bei gegebenem Anlagevolumen realisiert. Werden die Dienste der Steueroase sehr günstig angeboten, erwirtschaftet das Land kaum Gewinne, für die es sich lohnt, sich dem Druck der internationalen Gemeinschaft zu widersetzen. Werden die Dienste der Steueroase jedoch sehr teuer angeboten, werden die Anleger nicht für das Risiko kompensiert, dass sich die Steueroase in der Zukunft möglicherweise für mehr Transparenz und einen Informationsaustausch entscheidet. Konrad und Stolper zeigen, dass das Gleichgewicht, in dem das Land als Steueroase operiert und große Vermögensmassen verwaltet, am robustesten ist, wenn die Kosten für die Anleger zwischen den beiden Extremen liegen, so dass die Steueroase substanzielle Gewinne erwirtschaftet und den Steuerhinterziehern immer noch ein erheblicher Anteil der Steuerersparnis bleibt.

Eine frühere Version dieses Artikels wurde in englischer Sprache am 22. November 2016 auf VoxEU.org, einem Portal für wissenschaftlich fundierte Politikanalysen und -kommentare von führenden Ökonomen, veröffentlicht.

Literaturhinweise

1.
Johannesen, N.

Tax evasion and Swiss bank deposits

DOI
2.
Johannesen, N.; Zucman, G.

The end of bank secrecy? An evaluation of the G20 tax haven crackdown

DOI
3.
Elsayyad, M.; Konrad, K. A.

Fighting multiple tax havens

DOI
4.
Konrad, K. A.; Stolper, T. B. M.

Coordination and the fight against tax havens

DOI
 
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