Forschungsbericht 2016 - Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht

Auswärtiger Einsatz tödlicher Waffengewalt durch deutsche Streitkräfte nach Völker- und Verfassungsrecht

Autoren
Neubert, Carl-Wendelin
Abteilungen
Strafrechtliche Abteilung (Ulrich Sieber)
Zusammenfassung
Ein Forschungsprojekt am Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht analysiert die Voraussetzungen und Grenzen des Einsatzes tödlicher Waffengewalt durch deutsche Hoheitsträger im Ausland: In welchem rechtlichen Rahmen bewegt sich die Bundeswehr, wenn sie bei Auslandseinsätzen terroristische Bedrohungen und asymmetrische Kriegsführung bekämpft? Und was folgt daraus für die Sicherheitsarchitektur in westlichen Demokratien?

Einsatz tödlicher Waffengewalt als aktuelles Problem internationaler Beziehungen

Der Einsatz tödlicher Waffengewalt ist seit jeher selbstverständlicher Bestandteil kriegerischer Auseinandersetzungen. Erst in jüngerer Vergangenheit rückt in westlichen Demokratien der tödliche Waffeneinsatz durch ihre Streit- und Sicherheitskräfte bei Auslandseinsätzen in den Blickpunkt der Öffentlichkeit – in Deutschland maßgeblich nach dem verheerenden Luftangriff von Kunduz am 4. September 2011. Streitkräfte westlicher Demokratien sehen sich auf der ganzen Welt mit asymmetrischer und terroristischer Kriegsführung konfrontiert und bekämpfen sie mit Mitteln, die politisch wie juristisch umstritten sind. Vor allem wird dies deutlich an der gezielten Tötung von Terrorverdächtigen, derer sich vor allem US-amerikanische Streitkräfte seit dem 11. September 2001 und israelische Sicherheitskräfte bedienen.

„Kriegsrechtliche“ Erweiterung staatlicher Handlungsoptionen als neue Dimension einer modernen Sicherheitsarchitektur?

Aus rechtlicher Perspektive ist diese Entwicklung vor allem wegen der verschwimmenden Grenzen überkommener staatlicher Eingriffsregime und der Diskussionen um eine neue Sicherheitsarchitektur bedeutsam. Denn besonders schwere Formen von Kriminalität – namentlich Terrorismus – werden in vielen Rechtsordnungen nicht nur strafrechtlich oder über das Gefahrenabwehrrecht (das ist in Deutschland das Polizeirecht) verfolgt, sondern auch unter Rückgriff auf das Kriegsvölkerrecht (das heißt das Recht der bewaffneten Konflikte). Dieser – vor allem in der Terrorismusbekämpfung durch die USA zu beobachtende – „kriegsrechtliche“ Ansatz erweitert die staatlichen Handlungsoptionen wesentlich, ohne dass gleichzeitig die rechtsstaatlichen Sicherungen des Strafrechts oder des Gefahrenabwehrrechts greifen.

Tödlicher Waffeneinsatz nach Völkerrecht und deutschem Verfassungsrecht

Vor diesem Hintergrund analysiert eine Untersuchung am Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht die Voraussetzungen und Grenzen des Einsatzes tödlicher Waffengewalt durch deutsche Hoheitsträger im Ausland. Die zentrale Forschungsfrage lautet: Unter welchen Voraussetzungen ist der Einsatz tödlicher Waffengewalt durch die sogenannte deutsche auswärtige Gewalt rechtmäßig?

Es gilt, zwei Sachfragen zu differenzieren: Einerseits geht es um die Rechtmäßigkeit der Entsendung militärischer und polizeilicher Operationen ins Ausland und andererseits um die Rechtmäßigkeit des im Ausland erfolgenden konkreten Waffeneinsatzes, das heißt der konkreten Schädigungshandlung. Beide Sachfragen werden nach Maßgabe sowohl des Völkerrechts als auch des deutschen Verfassungsrechts untersucht. Durch die Differenzierung lassen sich die unterschiedlichen Bezugspunkte des anwendbaren Rechts präzise abbilden. So wird das Verhältnis der verschiedenen Normengefüge dargestellt und der Forschungsgegenstand sachgerecht systematisiert. Angesichts des aktuellen Forschungsstandes liegt der Untersuchungsschwerpunkt auf der Analyse der Rechtmäßigkeit des konkreten Waffeneinsatzes.

Rechtmäßigkeit des konkreten Waffeneinsatzes

Die Untersuchung zeigt, dass sowohl das Völkerrecht als auch das deutsche Recht konkrete materielle Voraussetzungen und Grenzen enthalten, die maßgeblich auf die faktischen Gegebenheiten des Einsatzorts abstellen. Dabei sind die strukturellen Ansätze von Völkerrecht und deutschem Recht unterschiedlich:

Das Völkerrecht nimmt eine kategoriale Unterteilung zwischen der Normallage und dem bewaffneten Konflikt vor. Es unterwirft den Einsatz tödlicher Waffengewalt in der Normallage den Anforderungen der einschlägigen Menschenrechte – maßgeblich geregelt im Internationalen Pakt für bürgerliche und politische Rechte sowie in regionalen Menschenrechtsabkommen wie der Europäischen Menschenrechtskonvention. Demnach ist der staatliche Einsatz tödlicher Waffengewalt als ultima ratio auf Notwehr beziehungsweise Nothilfe, die nicht anders mögliche Festnahme entflohener gewaltbereiter Schwerststraftäter und die Befriedung schwerer innerstaatlicher Unruhen beschränkt. In einem bewaffneten Konflikt greifen dagegen die besonderen Regeln des Rechts der bewaffneten Konflikte – enthalten in den Genfer Konventionen, den dazugehörigen Zusatzprotokollen und dem entsprechenden Gewohnheitsrecht. Ein bewaffneter Konflikt liegt bei jeder Form militärischer Auseinandersetzungen zwischen mehreren Staaten vor, wie etwa im Irakkrieg 2003, sowie bei innerstaatlichen bewaffneten Auseinandersetzungen erheblicher Dauer und Intensität, wie etwa im syrischen Bürgerkrieg. Das Recht der bewaffneten Konflikte begrenzt den Einsatz von Waffengewalt im Verhältnis zur Normallage weitaus weniger: So ist der Einsatz tödlicher Waffengewalt gegen Kombattanten unter beinahe allen Umständen gestattet; und selbst die grundsätzlich verbotene Tötung von Zivilisten ist dann zulässig, wenn sie bei Angriffen auf militärische Zielobjekte als sogenannter Kollateralschaden unvermeidbar und nicht exzessiv ist.

Das deutsche Recht unterwirft den konkreten tödlichen Waffeneinsatz durch die deutsche auswärtige Gewalt den Anforderungen der einschlägigen Grundrechte des Grundgesetzes. Diese binden die deutsche Hoheitsgewalt nicht nur in Inlandssachverhalten, sondern auch bei grenzüberschreitendem oder extraterritorialem Eingriffshandeln. Das bedeutet jedoch nicht, dass Auslandssachverhalte und Inlandssachverhalte zwingend gleich zu behandeln sind. Vielmehr ist zu berücksichtigen, inwieweit sich der Auslandssachverhalt von der Normallage in Deutschland unterscheidet. Dabei spielen die besonderen Gegebenheiten am ausländischen Einsatzort eine entscheidende Rolle – vornehmlich die Sicherheitslage, die vorhandenen Fähigkeiten zur Gefahrenabwehr, die Anzahl der gefährdeten Rechtsgutsträger und die von feindlichen Kräften ausgehende Bedrohung. Je weiter der konkrete Auslandssachverhalt nach diesen Kriterien von der inländischen Normallage abweicht, desto eher lassen sich Grundrechtseingriffe rechtfertigen. Im Einzelnen bedeutet das: In Situationen, die weitgehend der inländischen Normallage entsprechen, unterliegt der Einsatz tödlicher Waffengewalt den überaus strengen Regeln des polizeilichen Schusswaffengebrauchs im Inland; dies gilt zum Beispiel für Bundeswehreinsätze in befriedeten ehemaligen Konfliktzonen wie dem heutigen Kosovo oder für einen hypothetischen Auslandseinsatz der Bundespolizei zur Beendigung eines Terroranschlags wie dem am 13. November 2015 in Paris. Situationen, die sich von der inländischen Normallage qualifiziert unterscheiden, können hingegen weitergehende Einschränkungen der Grundrechte – einschließlich des Rechts auf Leben – rechtfertigen. Dies gilt vor allem in bewaffneten Konflikten – für die Bundeswehr aktuell etwa in Afghanistan. Denn bewaffnete Konflikte zeichnen sich typischerweise durch intensive und schwer vorherzusehende Bedrohungen einer Vielzahl von Rechtsgutsträgern durch eine hohe Zahl von Angreifern aus.

Ungeachtet ihrer unterschiedlichen Ansätze bestehen zwischen Völkerrecht und deutschem Recht mit Blick auf die materiellen Anforderungen an den Einsatz tödlicher Waffengewalt durch die deutsche auswärtige Gewalt kaum Unterschiede.

Erfordernisse an gesetzliche Eingriffsermächtigungen

Sowohl die maßgeblichen völkerrechtlichen Menschenrechtskonventionen als auch das Grundgesetz fordern eine Rechtsgrundlage für den konkreten Einsatz staatlich veranlasster tödlicher Waffengewalt. Völkerrechtlich ist dies als allgemeine Voraussetzung menschenrechtsbeschränkenden Verhaltens anerkannt. Verfassungsrechtlich beruht dies auf dem sogenannten Vorbehalt des Gesetzes, der eine parlamentsgesetzliche Eingriffsermächtigung verlangt und wegen seiner strengen Voraussetzungen und grundrechtlichen Schutzrichtung besonders beachtet werden muss.

Die Untersuchung zeigt, dass die grundlegenden Anforderungen des Vorbehalts des Gesetzes auch für Eingriffshandeln der auswärtigen Gewalt gelten. Inhaltlich orientieren sich die Anforderungen, die der Vorbehalt des Gesetzes an Regelungsumfang und Regelungsdichte der Eingriffsermächtigung stellt, an der materiellen Rechtslage im betreffenden Auslandssachverhalt; sie hängen also davon ab, in welchem Umfang die Grundrechte – vor allem das Recht auf Leben gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG – im zu regelnden Sachverhalt typischerweise eingeschränkt werden können. Dem Gesetzgeber ist es gestattet, unter Ausschöpfung seines legislativen Spielraums Rechtsgrundlagen zu schaffen, die den Besonderheiten des zu regelnden Auslandssachverhalts entsprechen. Vor diesem Hintergrund können gesetzliche Eingriffsermächtigungen für Auslandssachverhalte mit typischerweise erheblich gesteigerten Bedrohungslagen wie etwa im bewaffneten Konflikt weitaus weniger strenge Anforderungen an den Einsatz tödlicher Waffengewalt stellen als Rechtsgrundlagen zum Grundrechtseingriff für inländische oder ausländische Normallagen; die genaue Ausgestaltung ist dem Gesetzgeber vorbehalten.

Die Anwendung dieses Maßstabs auf existierende völker-, verfassungs- und einfachrechtliche Rechtsgrundlagen ergibt indes, dass die meisten der existierenden Rechtsgrundlagen den verfassungsrechtlichen Anforderungen für den Einsatz tödlicher Waffengewalt durch die deutsche auswärtige Gewalt nicht standhalten. Daher muss der Bundesgesetzgeber gesetzliche Ermächtigungen schaffen, die einerseits den Anforderungen des Vorbehalts des Gesetzes genügen und andererseits die speziellen Gegebenheiten des Auslandssachverhalts angemessen berücksichtigen.

Ausblick: Kriegsrechtliche Einfärbungen der Sicherheitsarchitektur?

Für die eingangs gestellte Frage nach der Bedeutung des Rechts der bewaffneten Konflikte für die Bekämpfung besonders schwerer Formen der Kriminalität einschließlich terroristischer Bedrohungen bedeutet dies: Der „kriegsrechtliche“ Ansatz hat sowohl nach dem Völkerrecht als auch nach dem Grundgesetz seine Berechtigung, jedoch ausschließlich im Geltungsbereich bewaffneter Konflikte. Nur die außergewöhnliche Bedrohungssituation solcher Konflikte erlaubt Einschränkungen der rechtsstaatlichen Garantien und Sicherungen der Normallage, weil dann für einen effektiven Rechtsgüterschutz viel weiter gehende Eingriffsbefugnisse erforderlich sind.

So hat der „kriegsrechtliche“ Ansatz seinen Platz in der modernen präventiven Sicherheitsarchitektur; er bleibt jedoch hinsichtlich seiner Anwendungsvoraussetzungen eng beschränkt, unterliegt Verhältnismäßigkeits- und Kontrollmaßstäben und bedarf sorgfältiger Beobachtung, um maßgebliche rechtsstaatliche Sicherungen zu gewährleisten. Zudem sind die derzeit bestehenden gesetzlichen Rechtsgrundlagen im deutschen Recht ungenügend und müssen nachgebessert werden.

Literaturhinweise

1.
Neubert, C.-W.
Der Einsatz tödlicher Waffengewalt durch die deutsche auswärtige Gewalt
Duncker & Humblot, Berlin (2016)
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