Forschungsbericht 2016 - Max-Planck-Institut für europäische Rechtsgeschichte

Regulierte Selbstregulierung in rechtshistorischer Perspektive

Autoren
Collin, Peter; Duve, Thomas
Abteilungen
Max-Planck-Institut für europäische Rechtsgeschichte, Frankfurt/Main
Zusammenfassung
„Regulierte Selbstregulierung“ – dieser Begriff ist aus der verwaltungsrechtlichen Diskussion der letzten Jahre vertraut, hat sich aber auch in politikwissenschaftlichen und soziologischen Debatten etabliert. Gleichermaßen gewinnbringend lässt er sich als rechtshistorischer Analysebegriff einsetzen, mit dem Formen gesellschaftlicher Selbstorganisation oder Partizipation erfasst werden, die (auch) der Erfüllung öffentlicher Zwecke dienen und in einen staatlichen Rechtsrahmen eingebettet sind.

Neue Herausforderungen und neue Akteure

Deutschland vollzog in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts den Wandel zum Industrie- und Sozialstaat. Die damit einhergehenden Herausforderungen an Recht und Verwaltung waren immens. Besonders dringend wurden sie bei neuen Verkehrs- und Versorgungsinfrastrukturen, im Bereich der Wohlfahrt und der Sozialversicherung, bei der Pflege natürlicher Ressourcen, der Überwachung gefahrenträchtiger Anlagen und technischer Prozesse. Der wachsende Bedarf nach staatlicher Intervention wurde erkannt und gerade in Zeiten von Krieg und Krise neu definiert.

Andererseits war das 19. Jahrhundert die Zeit, in der sich die Gesellschaft organisierte – zunächst auf lokaler Vereinsebene, von Honoratioren getragen und meist noch auf Kultur- und Bildungszwecke beschränkt, vermehrt aber national vernetzt, professionalisiert, spezialisiert und auf resolute Interessenvertretung in ökonomischen oder sozialpolitischen Belangen ausgerichtet. Jeder Berufszweig und jede Wirtschaftsbranche, aber auch Arbeitnehmer, Konsumenten und andere Gruppen brachten eigene Vereinigungen hervor, nationale Dachverbände bündelten Interessen, lösten interne Konflikte und ermöglichten somit ein einheitliches Auftreten.

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Abb. 1: Einweihung der Möhnetalsperre am 12. Juli 1913. Für die Regulierung geschädigter Flussläufe und für die Aufbereitung von Trink- und Brauchwasser wurden öffentlich-rechtliche Wassergenossenschaften gebildet, deren Mitglieder vor allem Unternehmen und Kommunen waren.

Allianzen und Organisationsformen

Insbesondere diese verbandsmäßige Mobilisierung der Gesellschaft war es, die den organisatorischen Nährboden für neue Formen privat-staatlicher Koordination bot. Nichtstaatliche Akteure waren schon früher in die Erfüllung staatlicher Aufgaben einbezogen worden, was aber höchstens in Ansätzen mit organisierter gesellschaftlicher Interessenvertretung einhergegangen war. In den Formen privat-staatlicher Koordination hingegen, die sich vornehmlich seit den 1870er-Jahren etablierten, werden neue Muster der Integration des Staats in die Gesellschaft und der Integration der Gesellschaft in den Staat sichtbar. Es bildeten sich komplexe Trefforte von Staatlichkeit und organisierter Gesellschaftlichkeit heraus.

Deren aufbauorganisatorische Spielarten waren vielfältig. Noch am stärksten integriert in das staatliche Organisationsgehäuse waren die zahlreichen Beiräte, in die Repräsentanten bestimmter Berufsgruppen oder Branchen, allgemein: Vertreter der „interessierten Kreise“ berufen wurden. Allerdings war dies auch die schwächste Form der Geltendmachung nichtstaatlicher Belange, denn es handelte sich hierbei lediglich um konsultative Partizipation, bei der das Anliegen der Interessenvertreter jederzeit überspielt werden konnte; nur wenige Beiräte, wie etwa der preußische Landeseisenbahnrat, konnten von sich behaupten, dass ihre Vorschläge weitgehend unverändert in staatliche Regelungen übernommen wurden. Am ehesten hat das Zusammentreffen staatlicher und nichtstaatlicher Gestaltungsvorstellungen in der öffentlich-rechtlichen Körperschaft Gestalt angenommen. Die heutige Verwaltungsrechtswissenschaft schließt sie zwar – als „mittelbare Staatsverwaltung“ – aus der Sphäre der regulierten Selbstregulierung aus, aber in historischer Perspektive würde eine solche Einstufung wesentliche organisatorische und funktionelle Aspekte ausblenden. Natürlich war die öffentlich-rechtliche Körperschaft durch Aufgabenzuweisungen und Staatsaufsicht stark staatlich überformt. Doch die Binnenverfassung war zu einem Gutteil die des privatrechtlichen Vereins und es handelte sich um ein Forum, in dem nichtstaatliche Interessen formuliert und koordiniert wurden. Schließlich hatte man es mit privatrechtlichen Verbandsformen zu tun, deren Aktivitäten in öffentliche Angelegenheiten hineinspielten. Hier war der nichtstaatliche Gestaltungsanteil am höchsten, zugleich jedoch bedurfte es staatlicher Ermächtigungen oder sonstiger Autoritätsakzeptanzbekundungen, die Regelungsakten derartiger Verbände Verbindlichkeit über den verbandsinternen privatrechtlichen Rahmen hinaus verleihen konnten.

Aktionsfelder und Aktionsformen

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Abb. 2: Wasserversorgung kann staatlich organisiert und reguliert sein: Wasserturm der Berliner Verwaltung, erbaut 1877.

Derartige Koordinationsformen bestimmten nicht flächendeckend die Funktionsweise von Wirtschaft und Sozialpolitik. In einigen Handlungsfeldern spielten sie allerdings eine außerordentlich wichtige Rolle. Die Berufsunfall- und Krankenversicherung war überwiegend in die Hände intermediärer Körperschaften gelegt worden. Die Krankenkassen schlossen sich außerdem mit den – privatrechtlichen – Verbänden der Ärzteschaft auf einer weiteren Organisationsebene – der „gemeinsamen Selbstverwaltung“ – zusammen. Die private Wohlfahrt bündelte sich in Dachorganisationen, die wesentliche Bereiche der Sozialfürsorge übernahmen und über weite Strecken auch eigenständig regulierten. Technische Standardsetzung verlagerte sich zu einem großen Teil in privatrechtliche Vereinigungen oder gemischt zusammengesetzte Gremien. Die Regeln fairen Wettbewerbs und Zinshöhen wurden – auf staatlichen Druck hin – in Vertragsgemeinschaften von Kreditgenossenschaften, Sparkassen und Banken vereinbart. Weite Teile der Berufsausbildung wurden von Handwerkskammern geregelt und organisiert.

Diese Aktionsformen privat-staatlicher Koordination lassen sich in Analogie zur staatlichen Gewaltenteilung und auch in Anlehnung an den zeitgenössischen Sprachgebrauch als „Selbstgesetzgebung“, „Selbstverwaltung“ und „Selbstrechtsprechung“ klassifizieren. Besonders Letzteres ist ein auffälliges Desiderat der rechtshistorischen Forschung: Berufsständische Kammern versahen sich mit einer eigenen Ehrengerichtsbarkeit, die für Arbeitnehmer-Arbeitgeber-Streitigkeiten zuständigen Gewerbegerichte waren bewusst als Foren gesellschaftlichen Interessenausgleichs eingerichtet worden, Schiedseinrichtungen von Vertragsgemeinschaften sollten interne Konflikte austarieren, paritätisch besetzte Miet- und Pachteinigungsämter sollten sensible soziale Konfliktfelder befrieden – überhaupt bildete sich ein justizielles Paralleluniversum neben der ordentlichen Gerichtsbarkeit, dessen Strukturen derzeit noch weiter aufgearbeitet werden.

Rechtliche Improvisationen und rechtswissenschaftliche Zurückhaltung

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Abb. 3: Wasserversorgung kann auch privat reguliert und organisiert werden: Steigleitturm der Berlin Waterworks Company, erbaut 1856.

Ab der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts entstand ein drittes Regelungsregime neben hoheitlicher staatlicher Regulierung und privatrechtlicher Selbstregulierung, das Elemente von beiden aufnahm. Während aber sowohl das staatliche als auch das privatrechtliche Regulierungsregime umfassend und in systematischer Weise gesetzlich kodifiziert waren, geschah dies im Fall regulierter Selbstregulierung größtenteils nur punktuell und ohne dass damit bestimmte übergreifende Ordnungsüberlegungen des Gesetzgebers sichtbar wurden. Vor allem in Krieg und Krise, wenn es galt, unkonventionelle Wege zu beschreiten, um gesellschaftliches Potenzial für öffentliche Zwecke nutzbar zu machen, dominierte oft die schnelle, improvisierte Lösung, die sich in bestehende Regelungssystematiken nur schwer einpassen ließ.

Regulierte Selbstregulierung war aber auch kein zentrales Thema der Rechtswissenschaft. Zum Teil wurde die Entwicklung nur nachvollziehend und beschreibend rezipiert, soweit sie überhaupt – außerhalb der Diskurse von spezialisierten Rechtspraktikern – zur Kenntnis genommen wurde. Das hatte mehrere Gründe. Zum einen waren die betreffenden Regelungskomplexe teilweise in entlegenen Rechtsmaterien angesiedelt. Zum anderen ließen sich die Regelungsarrangements regulierter Selbstregulierung weder in das Systemdenken des Privatrechts noch des Verwaltungsrechts widerspruchslos integrieren. Das heißt nicht, dass man etliche Spielarten nicht wahrnahm und auch kritisch reflektierte. Aber zur Konstruktion von übergreifenden Rechtsfiguren und allgemeinen systematischen Zusammenhängen kam es, wenn überhaupt, nur ansatzweise.

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Abb. 4: Oft verbinden sich staatliche und private Beiträge zu regulierter Selbstregulierung.

Ein deutscher Sonderweg?

Die hier für Deutschland skizzierten Regelungsmuster und Regelungswege wiesen natürlich spezifische nationalstaatliche Konturen auf. Aber ist damit ein deutscher Sonderweg beschrieben? Überlegungen dazu lassen sich nur vorsichtig formulieren, denn bisher fehlen umfassende systematische Vergleiche, auch weil regulierte Selbstregulierung sich in anderen Ländern noch nicht als Forschungsfokus etabliert hat. Immerhin lassen sich folgende Aussagen treffen: Rechtlich verfasste Inanspruchnahme nichtstaatlicher Kräfte für öffentliche Zwecke unter Einräumung umfassender nichtstaatlicher Gestaltungsautonomie findet sich durchgehend in den westlichen Gesellschaften seit Ende des 19. Jahrhunderts, allerdings mit unterschiedlichen Akzentuierungen: so in mehr diskreter Form in einem gegenüber intermediären Formen misstrauischen Frankreich, stärker auf zivilgesellschaftlicher Initiative beruhend in den USA oder in eher ständisch-korporatistischer Verfasstheit in Österreich. Grundsätzlich war regulierte Selbstregulierung aber immer eine Gestaltungsoption.

Literaturhinweise

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Justice without the State within the State. Judicial Self-Regulation in the Past and Present
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