Forschungsbericht 2015 - Max-Planck-Institut für Steuerrecht und Öffentliche Finanzen

Die europäische Finanztransaktionssteuer: Eine gelungene Reaktion auf die Finanz- und Staatsschuldenkrise?

Autoren
Sternberg, Christian
Abteilungen
Abteilung für Unternehmens- und Steuerrecht
Zusammenfassung
Mit der europäischen Finanztransaktionssteuer verfolgen die beteiligten Mitgliedstaaten unterschiedliche Ziele. Einerseits sollen Steuermehreinnahmen erzielt werden, andererseits soll die Finanztransaktionssteuer wie die Finanzmarktregulierung politisch unerwünschte Finanztransaktionen unattraktiv machen. Das Max-Planck-Institut für Steuerrecht und Öffentliche Finanzen hat in einem Forschungsprojekt untersucht, ob und inwieweit der vorliegende zweite Richtlinienvorschlag diese Ziele erreichen kann und die Finanztransaktionssteuer mit der Finanzmarktregulierung ausreichend abgestimmt ist.

Die jüngste Finanz- und Staatsschuldenkrise hat weltweit zu einer kontroversen Debatte über die Besteuerung des Finanzsektors geführt. In der Europäischen Union wird nunmehr von elf Mitgliedstaaten die Einführung einer einheitlichen Finanztransaktionssteuer diskutiert. Mit dieser Finanztransaktionssteuer sollen sämtliche Transaktionen eines Finanzinstituts belastet werden.

Nach dem von der Europäischen Kommission hierzu vorgelegten (zweiten) Richtlinienvorschlag unterliegen der Finanztransaktionssteuer alle Finanztransaktionen, an denen ein in einem der elf Mitgliedstaaten ansässiges Finanzinstitut beteiligt ist. Die Steuer erfasst vor allem den Kauf und Verkauf verschiedener Finanzinstrumente, wie beispielsweise Aktien. Der Begriff des Finanzinstituts wird sehr umfassend verstanden: Als Finanzinstitute werden nicht nur Banken angesehen, sondern auch Konzernfinanzierungsgesellschaften können der Finanztransaktionssteuer unterliegen. Sind auf beiden Seiten der Finanztransaktion Finanzinstitute beteiligt, wie beispielsweise beim Verkauf einer Aktie durch eine Bank an eine andere Bank, sind jeweils beide Finanzinstitute steuerpflichtig. Handelt dabei allerdings ein Finanzinstitut A im Namen oder auf Rechnung eines anderen Instituts B, soll nur das andere Institut B der Finanztransaktionssteuer unterliegen. Zugleich sieht die Finanztransaktionssteuer einige wenige Steuerbefreiungen vor: Nicht belastet werden sollen insbesondere die Refinanzierung der Finanzinstitute durch Finanztransaktionen mit der Europäischen Zentralbank und den Zentralbanken der Mitgliedstaaten sowie die Finanzierung der Mitgliedstaaten. Zudem sind solche Parteien steuerbefreit, die als wesentliches Element der Marktinfrastruktur angesehen werden. Hierzu zählen sogenannte zentrale Gegenparteien, die besonders in anonymen Märkten, wie dem Börsenhandel, den Handel erleichtern. Zentrale Gegenparteien werden Vertragspartner sowohl des Käufers als auch des Verkäufers: Der Käufer eines Finanzinstruments erwirbt dieses von der zentralen Gegenpartei, die dieses wiederum vom eigentlichen Verkäufer erwirbt. Aufgrund dieses Mechanismus tragen weder der Käufer noch der Verkäufer das Risiko der Insolvenz des jeweils anderen. Würde die Finanztransaktion direkt zwischen Käufer und Verkäufer vereinbart, so müssten beide das Risiko tragen, dass ihr Vertragspartner insolvent wird, obwohl sie diesen in anonymen Märkten weder vor Vertragsschluss kennen noch auswählen können. Dieses Gegenparteirisiko wird durch zentrale Gegenparteien wirksam reduziert.

Erfüllt die Finanztransaktionssteuer ihre Ziele?

Vor dem Hintergrund der Finanz- und Staatsschuldenkrise sollen mit der so konzipierten Finanztransaktionssteuer unterschiedliche Ziele verfolgt werden. Während der Finanzkrise haben die Staaten zahlreiche Finanzakteure mit Steuermitteln gestützt. Nunmehr sollen diese besteuert werden, um die im Zuge der Stützungsmaßnahmen aufgewendeten Finanzmittel wieder dem Staatshaushalt zuzuführen. Zugleich soll die Besteuerung des Finanzsektors aber auch Verhaltensweisen unattraktiv machen, von denen angenommen wird, dass sie die Finanz- und Staatsschuldenkrise begünstigt haben. In diesem Bereich weist die Finanztransaktionssteuer eine große Nähe zur Regulierung der Finanzmärkte auf. Während die Finanzmarktregulierung Verbote und Gebote aufstellt, die im Finanzsektor zu beachten sind, ist das der Finanztransaktionssteuer unterliegende Verhalten nicht verboten, sondern bleibt zulässig; es ist lediglich die Finanztransaktionssteuer als Folge dieses politisch unerwünschten Verhaltens zu entrichten.

Die beschriebenen Ziele führen allerdings in ein steuerpolitisches Spannungsfeld: Die Ziele, Steueraufkommen zu generieren und unerwünschte Verhaltensweisen durch die Steuerzahlung unattraktiv zu machen und zu unterbinden, können zeitgleich nur eingeschränkt verwirklicht werden. Verzichten die Finanzinstitute wie gewünscht darauf, unerwünschte Finanztransaktionen einzugehen, so sinkt die Steuerbelastung der Finanzinstitute. Je mehr das politisch unerwünschte Verhalten unterbunden wird, desto geringer wird daher das Steueraufkommen der Finanztransaktionssteuer sein.

Dieses Spannungsfeld spiegelt sich im Richtlinienvorschlag wider. Der Richtlinienvorschlag sieht vor, Finanztransaktionen umfassend und in gleicher Weise der Besteuerung zu unterwerfen. Die Steuerlast beträgt einheitlich mindestens 0,1 Prozent auf die zwischen den Parteien der Finanztransaktion vereinbarte Gegenleistung. Lediglich bei Derivaten wird hiervon abgewichen; bei diesen beträgt die Steuerlast einheitlich mindestens 0,01 Prozent auf den Nominalbetrag des Derivats. Wesentliche Ausnahme von dieser umfassenden Besteuerung ist nur, dass Finanzinstitute, die im Namen oder auf Rechnung eines anderen Finanzinstituts handeln, nicht steuerpflichtig sind. Ziel dieser Ausnahme ist, Finanzinstitute höher zu besteuern, wenn sie bei Wertpapiergeschäften im Kundenauftrag auf eigene Rechnung auftreten, um Zwischengewinne zu realisieren, anstatt vollständig auf Rechnung des Kunden zu handeln.

Ist die Steuerlast unter der Finanztransaktionssteuer für vergleichbare Finanztransaktionen somit weitgehend einheitlich, so können kaum einzelne politisch unerwünschte Finanztransaktionen unattraktiv gemacht werden, da sie nicht höher besteuert werden als andere Finanztransaktionen. Politisch unerwünschte Verhaltensweisen können dann nur dadurch unattraktiv werden, dass die Steuerbelastung einer Finanztransaktion höher ist als die erwartete Rendite. Hierdurch könnte insbesondere der Hochfrequenzhandel, den die Europäische Kommission zumindest zu Beginn der Debatten als überwiegend unerwünscht ansah, unattraktiver werden. Der Hochfrequenzhandel zeichnet sich dadurch aus, dass bei geringen Preisdifferenzen große Mengen eines Wertpapiers in kurzer Zeit angekauft und verkauft werden. Unter diesen Umständen könnte die Preisdifferenz als Rendite im Hochfrequenzhandel geringer ausfallen als die durch den An- und Verkauf ausgelöste Steuerlast.

Unzureichende Abstimmung der europäischen Finanztransaktionssteuer auf die Finanzmarktregulierung

Die Ursachen der Finanzkrise werden auch in der starken Vernetzung des Finanzsektors gesehen. Diese Vernetzung soll auf den außerbörslichen Derivatemarkt zurückzuführen sein, weshalb die Europäische Union bereits 2012 die sogenannte European Market Infrastructure Regulation verabschiedet hat. Hiernach sind Finanzinstitute beim außerbörslichen Handel mit bestimmten Derivaten zur Risikosenkung teilweise verpflichtet, diese über zentrale Gegenparteien abzuwickeln, sofern die Vertragsbedingungen des Derivats hinreichend standardisiert sind. Bei Abwicklung eines Derivats über eine zentrale Gegenpartei werden weitere steuerbare Finanztransaktionen zwischen der zentralen Gegenpartei und den Finanzinstituten abgeschlossen. Aufgrund der besonderen Bedeutung der Abwicklung über zentrale Gegenparteien für die Marktstabilität ist die zentrale Gegenpartei steuerbefreit. Dennoch sind die Finanzinstitute des Derivats auch bei der Abwicklung über eine zentrale Gegenpartei nochmals steuerpflichtig; eine Steuerbefreiung ist weder für den Vorgang als solchen noch für die beteiligten Finanzinstitute vorgesehen. Die Abwicklungspflicht führt daher zu einer höheren Belastung durch die Finanztransaktionssteuer, als es ohne eine solche Pflicht der Fall wäre. Da diese daran geknüpft ist, dass die Bedingungen des Derivats hinreichend standardisiert sind, könnten Finanzinstitute durch Vereinbarung individueller Bedingungen der Abwicklungspflicht entgehen und so die Steuerlast senken.

Als Folge der Staatsschuldenkrise wird ein weiterer wesentlicher Aspekt in der Regulierung von Leerverkäufen gesehen. Bei Leerverkäufen wird ein Finanzinstrument verkauft, über das der Verkäufer selbst nicht verfügt. Zur Abwicklung des Geschäfts muss der Verkäufer daher zunächst selbst das Finanzinstrument erwerben. Durch eine Verordnung aus dem Jahre 2012 hat die Europäische Union Beschränkungen für Leerverkäufe eingeführt. Leerverkäufe von bestimmten Finanzinstrumenten dürfen nur dann eingegangen werden, wenn die Lieferung des Finanzinstruments als gesichert angesehen werden kann. Wird das Leerverkaufsgeschäft nicht ordnungsgemäß erfüllt, so haben zentrale Gegenparteien vier Tage nach eigentlicher Fälligkeit der Erfüllung die Abwicklung sicherzustellen, indem sie das Finanzinstrument am Markt erwerben und an den Leerverkaufskäufer übertragen. Die entstehenden Kosten sind zuzüglich einer Strafzahlung vom Leerverkaufsverkäufer zu tragen. Dieser Vorgang kann dazu führen, dass die Gesamtsteuerbelastung des Leerverkaufsgeschäftes sinkt, da die zentrale Gegenpartei steuerbefreit ist, der Leerverkaufsverkäufer bei Erwerb des Finanzinstruments aber steuerpflichtig wäre. Hierdurch kann bei bestimmten Kurserwartungen der Anreiz gesetzt werden, Leerverkäufe nicht ordnungsgemäß abzuwickeln.

Fazit: Reform- und Abstimmungsbedarf bei der Finanztransaktionssteuer

Ziel der Finanztransaktionssteuer ist es, Steuereinnahmen zu generieren und mit Blick auf die Finanz- und Staatsschuldenkrise politisch unerwünschte Verhaltensweisen unattraktiv zu machen. Der vorgelegte zweite Richtlinienvorschlag sieht hierzu vor, vergleichbare Finanztransaktionen umfassend und weitestgehend einheitlich einer Finanztransaktionssteuer zu unterwerfen. Werden allerdings vergleichbare Finanztransaktionen einheitlich mit Finanztransaktionssteuer belastet, sind Verhaltensänderungen in der politisch erhofften Breite kaum zu erwarten. Zudem kann die Finanztransaktionssteuer im Zusammenspiel mit der Finanzmarktregulierung in politisch wesentlichen Bereichen negative Auswirkungen hervorrufen, die im Widerspruch zu den Zielen der Besteuerung und Regulierung stehen. Es ist daher zu wünschen, dass die Finanztransaktionssteuer noch vor Einführung zumindest auf die Finanzmarktregulierung abgestimmt wird.

Literaturhinweise

1.
Schön, W.
Die Finanztransaktionssteuer – ein „fairer Beitrag“ des Finanzsektors
Zeitschrift für das gesamte Handelsrecht und Wirtschaftsrecht 176, 261–267 (2012)
2.
Heber, C.; Sternberg, C.
EMIR-Clearingpflicht und die Finanztransaktionssteuer
Recht der Finanzinstrumente 4, 211–220 (2014)
3.
Heber, C.; Sternberg, C.
Market Infrastructure Regulation and the Financial Transaction Tax
Max Planck Institute for Tax Law and Public Finance Working Paper 2014-07
DOI
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Heber, C.; Sternberg, C.
Over-the-Counter Derivative Markets in the Light of EMIR Clearing Obligations and the Financial Transaction Tax
Derivatives & Financial Instruments 16 (3), 107–116 (2014)
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