Forschungsbericht 2004 - Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

Europäische Identität und die europäische Verfassung

Autoren
Bogdandy, Armin von
Abteilungen
Zusammenfassung
Der Beitrag untersucht die Frage, ob, in welchem Umfang und in welcher Weise die geplante europäische Verfassung zu einer europäischen Identität beitragen kann.

1. Vom europäischen Identitätsbedürfnis

"Heiligstes, was innig gedacht - ewig die Geister einiger macht." Diese Maxime Hegels treibt europäische Politik. Sie wünscht sich Bürger, die sich als Bürger Europas verstehen und entsprechend agieren. Bereits in den siebziger Jahren wandten sich regierungsamtliche Bemühungen diesem Projekt zu, die 1973 in der Erklärung der Staats- und Regierungschefs über die europäische Identität einen ersten Gipfel fanden. Der nur mäßige Erfolg bisheriger Identitätspolitik ist mitursächlich für die aktuellen Bemühungen um ein europäisches Verfassungsdokument. Der Europäische Konvent sagt ausdrücklich im Vorwort seines Entwurfs des Vertrags über eine Verfassung für Europa (VVE) vom Juli 2003, dass dieser "den Bürgern das europäische Projekt näher ... bringen" soll.

Ob eine Identifikation mit der Union tatsächlich nötig ist, damit diese ihre Aufgaben dauerhaft erfüllen kann, können die Wissenschaften nicht eindeutig beantworten. Zwar ist es eine erfahrungsgesättigte Binsenweisheit, dass ein liberales Gemeinwesen nur funktioniert, wenn es nicht in unversöhnliche religiöse, ethnische oder soziale Gruppen zerfällt. Dies verlangt jedoch nur einen zivilen Umgang; eine Identifikation der Bürger mit der politischen Organisation, ein "Wir", impliziert es nicht. Allerdings gibt es in dieser offenen Forschungslage eine plausible Annahme, auf der die folgenden Überlegungen aufbauen: dass die Ausprägung einer kollektiven Identität hilfreich sein kann für Stabilität und Belastbarkeit eines Gemeinwesens.

Phänomene sozialer Identität gelten als kollektive Identität und begründen ein "Wir", soweit die Bürger sich aufgrund gleichgerichteter psychischer Vorgänge als Mitglieder einer Gruppe begreifen. Bildlich gesprochen bildet sich eine kollektive Identität anhand von "Einträgen" in eine Art "kollektives Wörterbuch", das für jede Gruppe "angelegt" ist. Ein Wandel in den Kategorien, mittels derer das Individuum seine Identität bildet, wird auf diese Identität Einfluss nehmen. Soziale Identitäten sind - so die heutige Sozialpsychologie - relativ flüssige Konstruktionen und nicht feste Entitäten.

Diese Erkenntnis lässt ein politisches Projekt europäischer Identitätsbildung auf der Grundlage eines geeigneten europäischen Verfassungstextes als möglich erscheinen. Die identitätsbildende Kraft einer Verfassung hängt dabei von tauglichen Ansatzpunkten für Identifikationsprozesse ab. Unter diesem Blickwinkel sei das Potenzial des VVE untersucht. Zwar ist sein Schicksal derzeit ungewiss, gleichwohl zeigt er besser als jedes andere Dokument, wohin sich die europäische Identitätspolitik bewegt.

2. Identitätsbausteine

Ein gemeinsames "Woher"

Die Nationalismusforschung erweist eine gemeinsame Geschichte als wichtigen "Eintrag" im "Wörterbuch kollektiver Identität". Es gibt reiches Anschauungsmaterial dafür, wie Eliten aus amorphem historischem Material eine "Erzählung" formten, welche einer geplanten, entstehenden oder bestehenden Gruppe ein gemeinsames "Woher" konstruierte. Diese Einsicht lässt ein Projekt, in neuer Deutung des historischen Materials eine gemeinsame Geschichte zu unterbreiten, als aussichtsreich erscheinen, wird es mit geeigneten Instrumenten nachhaltig verfolgt. Wie zahlreiche andere Verfassungen versucht der VVE in seiner Präambel Eckpunkte einer solchen Erzählung zu liefern. Sie können - qua Diffusion der Präambel selbst - unmittelbar identitätsformende Bedeutung haben. Als Ausgangspunkt weiterer Konstruktionen, etwa in schulischem Unterrichtsmaterial, können sie aber auch mittelbar auf einschlägige "Erzählungen" einwirken.

Zum Verfassungsentwurf: Ein Bild, so heißt es, ist mächtiger als tausend Worte. Es kann einen Gedanken oft mit weit größerer Wucht als Sprache transportieren. Es ist daher ein bemerkenswerter Griff, den VVE nicht mit Worten, sondern einem Bild beginnen zu lassen. Schlägt man als Unionsbürger den Verfassungsvertrag auf, so findet man den in Abbildung 1 dargestellten altgriechischen Satz.

original
"Die Verfassung, die wir haben ... heißt Demokratie, weil der Staat nicht auf wenige Bürger, sondern auf die Mehrheit ausgerichtet ist." (Thukydides, II, 37)

Da Kenntnisse des Altgriechischen kaum noch vorhanden sind, sehen die meisten Unionsbürger nicht einen in Worte gefassten Gedanken, sondern ein Assoziationen weckendes Schriftbild. Unterstützt durch den Namen Thukydides erweckt es die Vorstellung des Mythos "Altes Griechenland".

Ein Mythos ist eine fundierende Geschichte, welche eine Gegenwart vom Ursprung her erhellt und in ihr orientiert. Er enthält eine Wahrheit höherer Ordnung, die normative Ansprüche stellt und formative Kraft besitzt. Er kann Individuen mittels eines gemeinsamen Wissens und Selbstbilds zu einem "Wir" zusammenbringen - zum einen in der Bindung an gemeinsame Regeln und Werte, zum anderen in der Erinnerung an eine gemeinsam bewohnte Vergangenheit.

Die Inhalte des Griechenlandmythos bestimmt die Hellasbegeisterung des späten 18. und frühen 19. Jahrhunderts. Das alte Griechenland ist "das Reich der schönen Freiheit" (Hegel, 1770-1831). Es ist die Welt sympathischer Helden wie Odysseus, eine Welt freier und tugendhafter Bürger, kampfbereit gegen die Despotie, eine Welt, die in Kunst, Philosophie und Wissenschaft ewige Werke schuf. Die Welt des alten Griechenlands erscheint als das "Andere" des gegenwärtigen krämerischen Zeitalters, das seinen Werten jedoch verpflichtet bleibt. Alle "Aufklärung" über das "real existierende" alte Griechenland vermochte die Strahlkraft des Mythos kaum zu verdunkeln.

Das Zeichenbild als Eingang einer "Verfassung für Europa" evoziert eine attraktive und anschlussfähige Idee, die ausdrückt, woher "wir" kommen und welche moralischen und kulturellen Standards "für uns" maßgebend sind. Es symbolisiert eine Erzählung, die an verbreitete positive Assoziationen und elementare Kenntnisse anknüpft. Der VVE stellt sich bekennend unter diesen Mythos und nimmt ihn für sich in Anspruch - aus der Perspektive der Identitätsstiftung ein geschickter Griff.

Weitgehend unbrauchbar sind hingegen die weiteren Fragmente der Erzählung "Woher wir kommen". Vor allem fehlt ein eindeutiger Hinweis auf die Genese der europäischen Integration, die zugleich eine machtvolle Antwort auf die Frage ihres "Warum" geben kann: die Erfahrung der Katastrophen des 20. Jahrhunderts, insbesondere des Zweiten Weltkriegs. Die Architekten Europas entstiegen diesem Abgrund in dem Willen, Ähnliches in der Zukunft unmöglich zu machen. Diese Erfahrung und diesen Entschluss in einem Verfassungsdokument in einer für die meisten Unionsbürger aller Mitgliedstaaten anschlussfähigen und eingängigen Formel niederzulegen, erscheint als die eigentliche Herausforderung der Präambel einer europäischen Verfassung, die heute eine überzeugende Erzählung ihres "Woher" entwerfen will.

Zwar findet sich der Hinweis auf "die alten Trennungen", die es zu "überwinden" gelte, und Artikel I-3 Absatz 1 legt als Ziel nieder, "den Frieden ... zu fördern". Doch beides sind schwächliche Aussagen, welche die Anschauungs- und Überzeugungskraft der Katastrophen verschenken. Es wäre ein Meisterwerk gewesen, hätte der Konvent eine Formulierung gefunden, die Angelpunkt einer gemeinsamen Erinnerung an die fundierenden Katastrophen hätte sein können. Offensichtlich fehlten ihm hierzu Mut, Geist und Feder.

Ähnlich kümmerlich ist das Ereignis, das nach Artikel IV-1 Unterabsatz 5 als Europatag zu feiern ist und damit einen identitätsstiftenden Ritus des Erinnerns begründen soll. Ungenannt geht es um die Schuman-Erklärung vom 9. Mai 1950, die zum mittlerweile ausgelaufenen EGKS-Vertrag (Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl von 1952) führte. Dies war ein einseitiger französischer und nicht etwa ein kollektiver europäischer Akt. Es war ein kalkulierend diplomatischer Akt und keiner, der als Ausdruck des Wollens der europäischen Völker oder gar deren eigenes Tun verstanden wird. Das Feiern gerade dieses Ereignisses könnte als Verbeugung vor dem Primat der französischen Diplomatie verstanden werden und ein verbreitetes Ressentiment schüren. Ein überzeugender Ritus des Feierns der Verfassung und der EU als Instrument zu deren Verankerung in dem Selbstverständnis der Bürger dürfte so nur schlecht zu etablieren sein.

Wer wir sind

Schicksalsgemeinschaft

Den vielleicht machtvollsten Beitrag, den der VVE zur Förderung einer Wahrnehmung der Unionsbürger als Mitglieder einer Gruppe leistet, ist seine Bezeichnung. Der Terminus Verfassung dürfte angesichts der Debatten, welche die Arbeiten des Konvents begleiteten, ein starkes Symbol sein. Der Übergang vom Terminus Vertrag zum Terminus Verfassung als Bezeichnung des grundlegenden Dokuments der EU wird zahlreichen Unionsbürgern den Willen der repräsentativen Institutionen der europäischen Völker symbolisieren, auf europäischer Ebene eine Gruppe zu bilden, deren Mitglieder sie als Unionsbürger unweigerlich sind.

Nun weist die Bezeichnung des VVE eine bemerkenswerte Ambivalenz auf. Es handelt sich um den Entwurf eines Vertrags über eine Verfassung für Europa. Der ein "Wir" suggerierende Gehalt des Terminus "Vertrag" bleibt weit hinter dem der "Verfassung" zurück, weshalb der Kampf um den Begriff ein Kampf um den Entwicklungspfad der Union ist. Der Kompromiss in der Bezeichnung des Dokuments "Vertrag über eine Verfassung" scheint beide Entwicklungspfade offen zu halten.

Gleichwohl scheint der Sprachgebrauch auf "Verfassung" und nicht auf "Vertrag" oder "Verfassungsvertrag" hinauszulaufen. Diese durch die Gestaltung des Abschlussdokuments nahe gelegte Bezeichnung setzt sich in der öffentlichen Debatte durch. Wenn sich dieser Begriff etabliert und später der Bezug auf die Verfassung eine wichtige rhetorische Figur zur Darstellung von Politik wird (ähnlich wie in der Bundesrepublik das Grundgesetz), so wird die Verfassung einen machtvollen "Eintrag" im "Wörterbuch der europäischen Identität" bilden. Die Unionsbürger werden regelmäßig auf einen Begriff stoßen, der ihre Selbstwahrnehmung als eine über die Europäische Union organisierte Gruppe nachhaltig fördern dürfte.

Ein solches Verständnis findet in der Präambel eine etwas versteckte, aber eindrückliche Unterstützung. Nach der 4. Präambelerwägung sind die europäischen Völker entschlossen, "immer enger vereint ihr Schicksal gemeinsam zu gestalten". Damit evoziert die Präambel eine der stärksten Figuren in der Bildung einer Gruppe: die der "Schicksalsgemeinschaft". Der Singular "ihr Schicksal" in der Anwendung auf alle mitwirkenden Völker impliziert, dass die Herausforderungen der Zukunft nicht mehr zwischen den verschiedenen europäischen Völkern unterscheiden werden, sie also nur noch eine gemeinsame Zukunft haben. Ein gemeinsames Schicksal erscheint auch geeignet, solche Menschen zu einer Gruppe zusammenzuschweißen, deren gefühlsmäßige Bande schwach sind. Das Konzept der europäischen Schicksalsgemeinschaft ist kraftvoll und knüpft an eine weit verbreitete Weltsicht an: der eines Ringens der Weltregionen.

Eine auserwählte Gemeinschaft

Es ist der Identifizierung dienlich, wenn die eigene Gruppe positiv konnotiert ist. Die Geschichte des Nationalismus ist voller Beispiele für Konstrukte, welche der Eigengruppe gegenüber vergleichbaren Gruppen einen Primat zumessen. Der VVE enthält Momente für eine Selbstwahrnehmung der Europäer als einzigartige Gruppe. Nach der 5. Präambelerwägung "eröffnet" Europa "einen Raum ..., in dem sich die Hoffnung der Menschen entfalten kann". Was transportiert werden soll, kommt in der französischen Fassung klarer zum Ausdruck: "un espace privilégié de l’espérance humaine". Europa erscheint als der Ort, an dem sich am ehesten die Hoffnungen der Menschheit, nicht nur der Europäer, realisieren.

Die Vision der Europäer als außergewöhnliche, ja auserwählte Gruppe findet eine untergründige, aber machtvolle Bestätigung in der Flagge (Artikel IV-1). Von besonderer Bedeutung ist der Kranz von zwölf goldenen Sternen, der eine Assoziation der Europäer als auserwählter Gruppe in der christlichen Tradition weckt. Zwölf Stämme hatte Israel, zwölf Jünger folgten Jesus, zwölf Tore hat das himmlische Jerusalem. Die zwölf Sterne, in ihrer Anordnung als Kranz, bilden zudem die Krone des apokalyptischen Weibes. Es heißt in der Offenbarung des Johannes 12, 1: "Und es erschien ein großes Zeichen am Himmel: ein Weib, mit der Sonne bekleidet, und der Mond unter ihren Füßen und auf ihrem Haupt eine Krone von zwölf Sternen. Und sie war schwanger und schrie in Kindesnöten und hatte große Qual bei der Geburt." Je nach Lesart symbolisiert das Zeichen des Kranzes aus zwölf Sternen die Geburt des Messias, des Volkes Gottes oder einen umfassenden Neubeginn der Geschichte. Die Flagge umschließt ein Versprechen des Heils und der Auserwählung.

Eine Wertegemeinschaft

Nach verbreiteter Überzeugung ist die Bekundung gemeinsamer Werte in besonderer Weise geeignet, eine Identifikation der Bürger mit der Union zu fördern. Sie hat sich machtvoll in der europäischen Verfassungspolitik durchgesetzt. Deren Bestreben, die Union als Ausdruck der ethischen Überzeugungen der Unionsbürger darzustellen, erklärt den Aufstieg des Terminus Wert zu einem verfassungsrechtlichen Schlüsselbegriff (Artikel I-2). Damit behauptet der VVE seine Verwurzelung in gleich lautenden ethischen Überzeugungen der überwältigenden Mehrheit der Unionsbürger. Er präsentiert die Unionsbürger und die Union als Wertegemeinschaft. Die identitätspolitische Strategie liegt darin, durch die "Sichtbarmachung" dieser Werte bei den Bürgern Identifikationsprozesse mit der Union auszulösen.

Dabei begibt sich der VVE auf einen gefährlichen Pfad. In einem kühnen - vielleicht tollkühnen - Griff stellt er die Demokratie als obersten Wert der Union hin, denn um sie kreist bereits das Eingangszitat. Demokratie als obersten Wert zu suggerieren, ist riskant. Gewiss werden die meisten Unionsbürger die Demokratie hoch schätzen. Die einleitende Nennung aber suggeriert, dass die Union gerade zwecks Verwirklichung der Demokratie existiere. Es dürfte jedoch bei den meisten Bürgern das Gespür verbreitet sein, dass es um sie in der Union nicht gut bestellt ist, und es ist unwahrscheinlich, dass der VVE hieran viel ändern wird. Wahrscheinlich ist ein Auseinanderklaffen zwischen dem, was der VVE an prominentester Stelle bekundet, und dem, was die Lebenserfahrung besagt. Identitätsfördernd dürfte dies nicht sein; die Operation mag gar als Manöver der Täuschung gelesen werden, was statt Identifikation Entfremdung befördert.

Auch das zum Ausdruck kommende Verständnis der Demokratie ist befremdend. Nach der deutschen Übersetzung könnten Wilhelm II oder Mussolini Demokraten sein. Die Worte "weil der Staat ... auf die Mehrheit ausgerichtet ist" lassen paternalistische oder gar autoritäre Herrschaftsformen bei gemeinwohlförderndem Output als demokratisch erscheinen. In der französischen Fassung hingegen ist sie als Mehrheitsherrschaft formuliert, was bei den kleineren Mitgliedstaaten Sorgen der Majorisierung aufkommen ließ. Wie zur Bestätigung drängte kurz nach der Fertigstellung des VVE Außenminister Fischer seinen finnischen Amtskollegen, keine Änderungsforderungen gegenüber dem VVE zu erheben.

Wer wir nicht sind

Eine kollektive Identität verlangt die Identifikation mit einer Eigengruppe und Abgrenzung von "Fremdgruppen". So wie das "Ich" eines "Du" bedarf, bedarf ein "Wir" der Außengruppe und eines Bewusstseins von Eigenart. Der VVE versucht, der Besonderheit der Europäer gegenüber dem "reste du monde" (Artikel I-3) Inhalte zu geben.

Gegenüber dem Großteil der Welt unterscheidet sich Europa selbstgefällig als "espace privilégié de l’espérance humaine". Doch dies nehmen auch die USA für sich in einer Weise in Anspruch, die die Europäer kaum ignorieren können. So sind alle weiteren Elemente auf die USA bezogen, womit der VVE Konzeptionen folgt, wonach Europa sich allein gegen Amerika finden könne. Die Abgrenzung erfolgt zum einen über das europäische Sozialmodell. Laut der 3. Präambelerwägung wirkt Europa "zum Wohl all seiner Bewohner, auch der Schwächsten und Ärmsten", und Artikel I-3 legt die Union auf das Ziel sozialer Gerechtigkeit fest. Die Abgrenzung erfolgt zum anderen über die Verhältnisbestimmung zum Völkerrecht. Nach den Auseinandersetzungen über den internationalen Strafgerichtshof, das Kioto-Protokoll zum Klimaschutz und den Irakkrieg können die Worte "zur strikten Einhaltung und Weiterentwicklung des Völkerrechts, insbesondere zur Wahrung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen" (Artikel I-3) kaum anders als eine Abgrenzung gegenüber den USA verstanden werden.

Auch dies ist ein problematischer Weg: Er könnte ein antiamerikanisches Selbstbild der Europäer fördern und das verbreitete Selbstverständnis einer gemeinsamen "westlichen Welt" zugunsten einer "multipolaren Welt" schwächen. Dies dürfte nicht nur der internationalen Stabilität wenig förderlich sein. Ein Gegensatz zu den USA wird die Union eher spalten denn einen.

Politische Organe und politische Beteiligung

Eine wesentliche Quelle der Distanz zwischen der Union und ihren Bürgern liegt in ihrer Unanschaulichkeit. Weder sind die politischen Verfahren den meisten vertraut, noch können politische Prozesse an verantwortlichen Personen festgemacht werden. Dies ist identitätsrelevant, da es die Identifikation erleichtert, wenn das Entscheidungsverfahren übersichtlich und die Ergebnisverantwortung personalisiert ist.

Der Konvent ist laut Vorwort der Auffassung, dass der VVE "die Entscheidungsprozesse vereinfacht" und durch ihn "die Funktionsweise der europäischen Organe transparenter und besser verständlich wird". Dies ist oft nur auf den ersten Blick der Fall. Vieles, was zunächst als transparenzfördernde Vereinfachung erscheint, dürfte zu weiterer Intransparenz führen. Insbesondere die angestrebte Personalisierung der europäischen Politik im Dreieck Präsident des Europäischen Rates, Kommissionspräsident und Europäischer Außenminister könnte in einem entfremdenden Kompetenzgezerre münden, ganz abgesehen von der Unsicherheit, ob die Voraussetzungen einer Personalisierung - man denke nur an die Sprachenfrage - überhaupt vorliegen.

In der republikanischen Tradition ist die politische Beteiligung der Bürger ein wesentliches Moment kollektiver Identitätsbildung. Der VVE versucht diesen Weg zu gehen: Die Demokratie steht bereits am Eingang der Präambel, und Teil I, Titel VI "Das demokratische Leben der Union" weist eine Reihe von Bestimmungen auf, die auf eine Identitätsbildung mittels politischer Einbindung ausgerichtet sind. Ob und in welchem Maße sie jedoch in der Lage sind, Angelpunkt eines verbreiteten bürgerschaftlichen Habitus politischer Beteiligung am europäischen politischen Prozess zu werden, dürfte die wahrscheinlich umstrittenste Frage zu Natur und Zukunft der Europäischen Union sein. Unstreitig aber ist der Weg bis zu einem solchen Habitus, wenn es ihn denn gibt, lang und steinig.

3. Hürden und Gefahren

Die nähere Betrachtung ergibt ein gewisses identitätsstiftendes Potenzial des VVE. Es kann nicht durch die Schrift allein wirksam werden. Ein mit Geltungskraft versehener Text ist nur ein Schritt auf dem weiten Weg vom politischen Projekt einer kollektiven Identität zu tatsächlich identitätsprägenden gesellschaftlichen Institutionen, "Einträgen" im "Wörterbuch kollektiver Identität". Ein nächster Schritt wäre seine Verankerung in gesellschaftsweiten Diskursen. Dies kann auf der rituellen Ebene erfolgen, indem die Verfassung als Symbol europäischer Gemeinsamkeit präsentiert wird. Angesichts verbreiteter Skepsis gegenüber politischer Rhetorik kommt es jedoch stärker auf ihre Operativität in wichtigen politischen Auseinandersetzungen an.

Dafür muss der Verfassungsvertrag unverbrüchliche Normativität symbolisieren. Die Einrichtung des Europäischen Rates als oberstes Organ, das wie Monarchen des 19. Jahrhunderts ohne sanktionierbare Bindung an das Verfassungsrecht operieren soll, dürfte ein Bewusstsein solcher Normativität kaum befördern. Vielleicht noch wichtiger ist der Umgang mit dem Defizitkriterium. Sollte gemäß Artikel III-76 der Maastrichter Referenzwert für das öffentliche Defizit von drei Prozent als Verfassungsrecht niedergelegt und diese Verpflichtung hoher symbolischer Bedeutung ungesühnt missachtet werden, so dürfte der Verfassungsvertrag nur schwerlich zur Quelle unverbrüchlicher Normativität erstarken. Die Rückwirkungen, die dies auf das strikte Verfassungsverständnis in vielen Mitgliedstaaten - eine wesentliche Errungenschaft der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts - haben könnte, sind kaum zu ermessen.

Der wichtigste Beitrag des VVE zu einer europäischen Identität liegt darin, mehr Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Effizienz in der Operation der europäischen Organe wirksam und einsichtig durchzusetzen. In welchem Umfang es dazu kommen wird, ist offen. Insoweit bildet der VVE nicht das Ende, sondern allenfalls eine Etappe in der Auseinandersetzung über eine überzeugende europäische Grundordnung. Erscheint dies mager, so nehme man als Trost: Die Aussicht, die Hoffnungen und Werte der Unionsbürger im traditionellen Nationalstaat zu erfüllen, ist noch schlechter.

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