Forschungsbericht 2014 - Max-Planck-Institut für Innovation und Wettbewerb

Die ökonomischen Besonderheiten in Entwicklungsländern und deren Einfluss auf Kartellrecht

Autoren
Bakhoum, Mor
Abteilungen
Max-Planck-Institut für Innovation und Wettbewerb, München
Zusammenfassung
Ein Forschungsprojekt am Max-Planck-Institut für Innovation und Wettbewerb befasst sich mit den Auswirkungen wirtschaftlicher Besonderheiten auf den Erlass und die Durchsetzung von Kartellrecht in Entwicklungsländern. Es trägt zum besseren Verständnis der ökonomischen Bedingungen in Entwicklungsländern bei und liefert Hintergrundwissen für die Frage, wie unter Berücksichtigung dieser speziellen Bedingungen das Kartellrecht am effektivsten ausgestaltet und durchgesetzt werden kann.

In den letzten zwei Jahrzehnten haben immer mehr Entwicklungsländer, neben anderen wirtschaftspolitischen Maßnahmen, Kartellgesetze erlassen. Die konkrete Ausgestaltung des Kartellrechts in diesen Ländern ist aber noch umstritten: Es muss den ökonomischen, politischen und kulturellen Besonderheiten des jeweiligen Landes Rechnung getragen werden, wobei die wirtschaftlichen Bedingungen den einflussreichsten Faktor bilden. Die Form und Durchsetzung eines Kartellrechts muss vor allem die lokalen Marktkonditionen berücksichtigen und darf nicht lediglich Regelungsmodelle erfahrenerer Kartellrechtsordnungen nachahmen. Obwohl die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit dieser Thematik zunimmt, fehlt noch immer eine systematische Untersuchung der Zusammenhänge zwischen den lokalen wirtschaftlichen Bedingungen eines Landes und ihres Einflusses auf die Implementierung eines Kartellrechts. Ein Forschungsprojekt am Max-Planck-Institut für Innovation und Wettbewerb möchte diese Lücke schließen. Es reiht sich damit in den umfassenderen Forschungsschwerpunkt zum „Kartellrecht in Entwicklungsländern“ ein.

Welche wirtschaftlichen Faktoren charakterisieren Entwicklungsländer?

Wirtschaft und Märkte in Entwicklungsländern stehen unter ganz anderen Bedingungen als in den Industriestaaten. Für die Kartellrechtsimplementierung in Entwicklungsländern spielen damit auch andere wirtschaftliche Faktoren eine Rolle. Zunächst ist der hohe Stellenwert des Landwirtschaftssektors zu nennen. Dieser macht einen erheblichen Teil des Bruttoinlandsprodukts aus. Auch das Kaufverhalten der Konsumenten, das sich hauptsächlich auf Nahrungsmittel, Energie und Bekleidung bezieht, ist eine Besonderheit in Entwicklungsländern. Hinzu kommt, dass ein großer Teil der Wirtschaftstätigkeit im informellen Sektor stattfindet. Insgesamt kranken Märkte in Entwicklungsländern an fehlendem Wettbewerb. Dies ist unter anderem auf hohe Marktzutrittsschranken, gekoppelt mit Importschranken, ineffizientem Transport und schlechter Infrastruktur zurückzuführen.

Die genannten Faktoren variieren jedoch von Entwicklungsland zu Entwicklungsland. Der Begriff „Entwicklungsland“ erfordert daher zunächst eine genaue Definition, wobei nicht nur gemeinsame wirtschaftliche Kriterien, sondern auch Besonderheiten von Ländergruppen zu beachten sind. In diesem Sinne entwickelt das Projekt in einem ersten Schritt eine Typologie der speziellen Marktbedingungen von Entwicklungsländern. Es befasst sich mit den praktischen Erfahrungen bestimmter Länder, wie denen Chinas oder einiger lateinamerikanischer Länder, und untersucht sie im Hinblick auf ihre speziellen ökonomischen Merkmale und deren Auswirkungen auf die Kartellrechtsimplementierung.

Welche wirtschaftlichen Faktoren sind für das Kartellrecht relevant?

Die Identifizierung und die Klassifizierung der wirtschaftlichen Besonderheiten bilden die Grundlage für die Definition eines angemessenen Schutzziels für den Erlass und die Durchsetzung von Kartellrecht in Entwicklungsländern. So kann ein Kartellrecht zunächst auf die Schaffung von Bedingungen für einen wettbewerbsfähigen Markt und lediglich langfristig auf den Schutz des Wettbewerbs selbst gerichtet sein. Derartige Fragen spielen sowohl bei der Formulierung von speziellen Gesetzen als auch bei der Festlegung der Durchsetzungsprioritäten einer Kartellrechtsbehörde eine wichtige Rolle.

Beispielsweise kann einem großen Landwirtschaftssektor dadurch Rechnung getragen werden, dass der Kartellrechtsanwender die Durchsetzungsprioritäten auf diesen Sektor legt. Das Gleiche gilt für den Informationssektor, der in Entwicklungsländern sehr wichtig ist, weil er es der breiten Bevölkerung überhaupt erst ermöglicht, sich am wirtschaftlichen Prozess zu beteiligen. Auch der informelle Sektor ist für die Kartellrechtsimplementierung von Bedeutung, da er Beschäftigungsmöglichkeiten für die Menschen schafft. Zugleich geben Endkonsumenten in diesem Sektor am meisten aus, vor allem für Güter wie Nahrung und Bekleidung. Ein Kartellrecht, das den Konsumenten dient, muss daher gerade auch den informellen Sektor in den Blick nehmen.

Hohe Zutrittsschranken sind ein typisches Merkmal der Märkte in Entwicklungsländern. Die Problematik wirtschaftlicher Dominanz ist daher ein zentrales Thema in Entwicklungsländern. Im Gegensatz zu tendenziell liberalen Grundsätzen der Kontrolle des Missbrauchs marktbeherrschender Stellung in Industriestaaten könnte ein strengerer Bewertungsmaßstab in Entwicklungsländern zu mehr Wettbewerb führen. Ein solcher Ansatz könnte Marktzutritte erleichtern und die Märkte somit wettbewerbsfähiger machen.

Wie verändern diese Faktoren Wettbewerbspolitik und Kartellrecht?

Schon auf der wettbewerbspolitischen Ebene überprüft das Projekt, ob die klassische wettbewerbsökonomische Orientierung der Wettbewerbsanalyse an die Kriterien der ökonomischen Effizienz und der Konsumentenwohlfahrt angepasst werden muss. Über diese wirtschaftstheoretische Orientierung hinaus hat Kartellrecht in Entwicklungsländern einen Beitrag zu nachhaltigem Wirtschaftswachstum und wirtschaftlicher und sozialer Entwicklung zu leisten.

Möglicherweise müssen aber auch die Regeln des materiellen Kartellrechts angepasst werden. Insoweit stellt sich die Frage, ob die von vielen Ökonomen empfohlene Prüfung der Wettbewerbsbeschränkung nach dem Kriterium des Konsumentenschadens für Entwicklungsländer geeignet ist. Brauchen solche Länder etwa strengere Regeln der Kontrolle marktbeherrschender Stellung? Oder sollten Entwicklungsländer nicht gerade das Wachstum nationaler Unternehmen fördern und vor allem auf eine Fusionskontrolle verzichten?

Zu lösen ist auch das schwierige Problem des Durchsetzungsdefizits. Dabei geht es um den institutionellen Rahmen des Kartellrechts im Hinblick auf Behörden und Gerichte.

All diesen Fragen ist das Max-Planck-Institut für Innovation und Wettbewerb im Rahmen eines Workshops nachgegangen, der in Zusammenarbeit mit einer israelischen Kartellrechtswissenschaftlerin in Haifa durchgeführt wurde. Daran teilgenommen haben nicht nur Rechtswissenschaftler, sondern auch weltweit führende Ökonomen, die sich mit wettbewerbs- und entwicklungspolitischen Fragen beschäftigen. Kartellrechtspraktiker aus Entwicklungsländern haben die Diskussionen mit ihren Erfahrungen bereichert. Die Ergebnisse des Projekts sollen in einem Sammelband dokumentiert werden, dessen Veröffentlichung für das Jahr 2014 geplant ist.

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