Forschungsbericht 2012 - Max-Planck-Institut für Innovation und Wettbewerb

Gestaltung von Wettbewerbsmärkten für „Public Sector Information (PSI)“ in der EU

Autoren
Drexl, Josef
Abteilungen
Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht (Prof. Dr. Josef Drexl, LL.M. (Berkeley))
MPI für Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht, München
Zusammenfassung
Öffentliche Stellen verfügen über einen wachsenden Schatz an Informationen, die sich unter anderem durch digitale Mehrwertdienste wirtschaftlich verwerten lassen. Mit der 2003 erlassenen PSI-Richtlinie verfolgt der europäische Gesetzgeber das Ziel, die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors und damit einen von privaten Unternehmen getragenen Wirtschaftssektor für Informationsmehrwertdienste zu fördern. Wie diese Richtlinie unter mittlerweile veränderten ökonomischen Bedingungen überarbeitet werden soll, hängt entscheidend von einer wettbewerbspolitischen Beurteilung ab.

Öffentliche Stellen produzieren und sammeln Informationen unterschiedlichster Art, um ihre Aufgaben zu erfüllen. Die Bandbreite reicht von Gerichtsentscheidungen über die Daten von Katasterämtern, meteorologischen und Umweltdaten zu den Archiven von öffentlichen Bibliotheken, Museen und Rundfunkanstalten. Unter dem Eindruck der digitalen Revolution hat auch der europäische Gesetzgeber das ökonomische Potenzial dieser „Informationen des öffentlichen Sektors“ (Public Sector Information, PSI) erkannt. Ziel der sogenannten PSI-Richtlinie 2003/98 über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors ist es, den Zugang von privaten Unternehmen zu PSI und damit die Entwicklung von Mehrwertinformationsdiensten zu fördern. Die Wirkungen dieser Richtlinie waren bis 2008 von der Europäischen Kommission zu evaluieren. Im Dezember 2011 hat nun die Kommission einen Vorschlag zur Überarbeitung der Richtlinie vorgelegt.

Im Rahmen der PSI-Richtlinie waren und sind zahlreiche Fragen zu regeln. Soll es eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten geben, die Weiterverwendung („re-use“) von PSI zu erlauben? Welche Ausnahmebereiche soll es geben? Sollen die Regeln der Richtlinie auch gelten, wenn die Informationen durch Immaterialgüterrechte geschützt sind? Wie ist das Verhältnis zum Datenschutz zu regeln? Welchen Regeln soll die Vergütung der Weiterverwendung unterliegen? Sollen öffentliche Stellen auch ausschließliche Lizenzen vergeben dürfen?

PSI-Regulierung zwischen Industrie- und Wettbewerbspolitik

Die ursprüngliche Richtlinie aus dem Jahre 2003 kann rechtspolitisch dem Bereich der Industriepolitik zugeordnet werden. Ziel ist es, durch eine legislative Maßnahme Anreize für die Entwicklung eines neuen Wirtschaftssektors zu setzen. Industriepolitische Maßnahmen stehen in einem potenziellen Spannungsverhältnis mit dem wettbewerbspolitischen Denken, das prinzipiell auf das positive Wirken des freien Marktes vertraut und sich nur bei Wettbewerbsbeschränkungen für ein staatliches Eingreifen ausspricht. Die Richtlinie aus dem Jahre 2003 nimmt dennoch die wettbewerbspolitische Dimension zur Kenntnis. So soll etwa die Lizenzierung der Weiterverwendung grundsätzlich in nicht diskriminierender Weise erfolgen; ausschließliche Lizenzen sind jedenfalls im Grundsatz ausgeschlossen. Entsprechend kommt der wettbewerbspolitischen Analyse eine besondere Bedeutung als Maßstab bei der Überprüfung der ökonomischen Sinnhaftigkeit der Richtlinie und ihrer weiteren Entwicklung zu.

Ausgangspunkt der Gesetzgebung im Jahre 2003 war die Vorstellung, dass private Unternehmen auf den Zugang zu PSI angewiesen sind, um überhaupt Mehrwertinformationsdienste auf nachgelagerten Märkten anbieten zu können. Der PSI-Richtlinie liegt damit die Annahme zugrunde, dass jedenfalls typischerweise öffentliche Stellen durch die Kontrolle über die entsprechenden Informationen eine Monopolstellung auf den vorgelagerten Informationsmärkten innehaben und damit über den Marktzugang auf den nachgelagerten Märkten für Mehrwertinformationsdienste entscheiden können. Dies trifft auch heute noch etwa für den Bereich von Gerichtsentscheidungen zu. Will ein privater Verleger eine elektronische Datenbank mit allen Gerichtsentscheidungen eines Mitgliedstaates der EU erstellen, ist er darauf angewiesen, dass ihm die Entscheidungen von den Gerichten zugänglich gemacht werden. Dabei kann das einzelne Gericht auch als Wettbewerber auf dem nachgelagerten Markt der Mehrwertdienste auftreten, indem es über die eigene Homepage die Entscheidungen frei oder gegen Bezahlung zugänglich macht. Wettbewerbsrechtlich gedacht liegt die Verweigerung der Weiterverwendung von PSI durch öffentliche Stellen damit im Bereich des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung.

Strukturelle Veränderungen auf Informationsmärkten

Heute jedoch ist es fraglich, ob die Vorstellung, wonach nur öffentliche Stellen als Anbieter entsprechender Informationen in Betracht kommen, noch in allen Fällen zutrifft. Im Zuge der digitalen Revolution treten vermehrt private Unternehmen als Sammler von massenhaften Daten auf den Plan. Diese Daten entsprechen den Informationen, die bereits  in den Händen von öffentlichen Stellen sind und können diese als Angebot auf den vorgelagerten Informationsmärkten durchaus substituieren. Ein anschauliches Beispiel hierfür bieten die geschäftlichen Aktivitäten von Google (Google Maps, Google Street View usw.). Die von Google Maps gesammelten Daten kommen auch als Grundlage für Mehrwertdienste von Dritten (zum Beispiel gedruckte Stadtpläne) in Betracht, die bislang auf Informationen von öffentlichen Stellen angewiesen waren. Die PSI-Richtlinie und auch der Vorschlag vom Dezember 2011 nehmen diese strukturellen Änderungen (noch) nicht zur Kenntnis. Besteht (potenzieller) Wettbewerb auf den vorgelagerten Informationsmärkten, kann eine gut gemeinte Verpflichtung zur Gestattung der Weiterverwendung der Informationen und vor allem ein zu restriktives Preisregime die Entwicklung von privaten Informationsbeschaffungsdiensten auf den vorgelagerten Märkten behindern.

Die Frage nach dem richtigen Preis

Grundsätzlich wettbewerbspolitisch zu analysieren sind die Regeln über die Preisbestimmung. Während bislang die Richtlinie für die Weiterverwendung auch eine angemessene Gewinnspanne erlaubt, wird für die Reform eine Begrenzung der Vergütung auf die Kosten diskutiert, die die Bereitstellung der Informationen verursacht. Dem liegt die Vorstellung zugrunde, dass die betreffenden Informationen im Rahmen der öffentlichen Aufgaben ohnehin generiert werden und daher kein Anlass für eine zusätzliche Vergütung besteht. Bei diesem Argument wird jedoch leicht übersehen, dass eine Quersubventionierung der Anbieter von Mehrwertdiensten aus Steuermitteln oder Dritten aufgebürdeten Gebühren erfolgt, wenn öffentliche Stellen nur noch einen Teil ihrer Kosten über die Vergütung für die Weiterverwendung decken können. Für mehr Spielraum bei der Preisfestsetzung spricht zudem, dass zu niedrige Preise die Mittel für die Beschaffung von Informationen beschränken können. Außerdem würde mit der Beschränkung der Preisfestsetzungsfreiheit das entscheidende Steuerungsmittel zur Identifikation jener Person beziehungsweise Stelle entfallen, die am effizientesten in der Lage ist, Informationen etwa durch digitale Aufarbeitung zu veredeln.

Wettbewerb und ausschließliche Lizenzen

Die Gewährung einer ausschließlichen Berechtigung für ein einzelnes privates Unternehmen scheint prinzipiell dem Wettbewerbsprinzip zu widersprechen. Die Praxis des europäischen Wettbewerbsrechts zum Lizenzrecht zeigt jedoch, dass ausschließliche Lizenzen zugelassen werden sollten, wenn nur unter Bedingungen der Ausschließlichkeit ein Lizenznehmer ausreichende Anreize verspüren wird, Produkte auf den Markt zu bringen.

Entsprechende Überlegungen werden vom Institut über eine Mitarbeit in einem von der Europäischen Union finanzierten Netzwerk europäischer Wissenschaftler unter dem Titel „Legal Aspects of Public Sector Information“ (siehe: www.lapsi-project.eu) eingebracht. Ziel des Netzwerks ist es, Empfehlungen für die Reform des europäischen PSI-Regelwerks auszuarbeiten.

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