Forschungsbericht 2010 - Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

Ausübung öffentlicher Gewalt durch internationale Institutionen

Autoren
Armin von Bogdandy
Abteilungen

Völkerrecht
MPI für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Heidelberg

Zusammenfassung
Das Projekt „The Exercise of International Public Authority“ erforscht das Recht internationaler Institutionen und ihre Rolle im Prozess der Gemeinwohlverwirklichung. Formen internationaler Governance überlagern immer mehr die staatliche Verwaltung und beeinflussen damit auch die Möglichkeit individueller und kollektiver Selbstbestimmung. Das Forschungsprojekt soll einen kohärenten Rahmen für die rechtliche Einordnung dieser Phänomene auf der Grundlage eines normativen Konzepts der öffentlichen Gewalt entwickeln.

Globale Governance und Gemeinwohl

Das Projekt „The Exercise of International Public Authority“ am Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht setzt sich zum Ziel, das Recht internationaler Institutionen zu erforschen und weiterzuentwickeln und deren Rolle im Prozess der Gemeinwohlverwirklichung zu untersuchen. Es teilt diese Zielsetzung mit einer Reihe verwandter Institutsprojekte im Projektverbund „Rechtsfragen transnationaler Mehrebenensysteme“ am Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht. Das Vorhaben steht darüber hinaus in engem Zusammenhang mit Forschungen zum „International Administrative Law“ oder „Global Administrative Law“, in denen Wissenschaftler aus verschiedenen Ländern die rechtlichen Strukturen gemeinwohlorientierter Steuerung (Governance) in Mehrebenensystemen untersuchen.

Gemeinsamer Ausgangspunkt dieser Forschungen ist die Erkenntnis, dass Formen internationaler oder globaler Governance in zunehmendem Maße die staatliche Verwaltung überformen, ergänzen oder ersetzen und damit direkt und indirekt auch die Möglichkeit individueller und kollektiver Selbstbestimmung beeinflussen. Das Projekt erforscht die Legitimationsgrundlagen und die dogmatische Struktur der Ausübung internationaler öffentlicher Gewalt. Es sucht die Erklärungen jenseits der bekannten funktionalistischen Ansätze und der formalen Rechtfertigung von Gewaltausübung, die auf die Zustimmung der (an den Institutionen) beteiligten Staaten verweist.

Internationale Institutionen sind unabhängige Akteure, die teilweise über erhebliche Entscheidungsspielräume verfügen und politisch sehr einflussreich sind. Diese Beobachtung führt zu der Frage, ob und wie das öffentliche Recht zur Legitimierung, Strukturierung und Einhegung der von den fraglichen Institutionen ausgeübten Entscheidungsgewalt beitragen kann. Wenn es die wichtigste Aufgabe des staatlichen öffentlichen Rechts ist, die Ausübung öffentlicher Gewalt zu legitimieren und zugleich zu begrenzen, wird es im Völkerrecht als dem internationalen öffentlichen Recht darum gehen, Kriterien zu entwickeln, mit deren Hilfe sich Erscheinungsformen einer internationalen öffentlichen Gewalt erfassen und beurteilen sowie auf ihre praktische Brauchbarkeit hin überprüfen lassen. Bisher haben zwei Einzelprojekte diesen Forschungsansatz aufgegriffen.

Das erste Vorhaben beschäftigt sich mit der Ausübung öffentlicher Gewalt durch internationale Institutionen, während das zweite die Rolle internationaler Rechtsprechungsorgane untersucht. Ein früheres Projekt hatte die Rechtsfragen des internationalen Managements von Post-Konflikt-Situationen zum Gegenstand. Die Ergebnisse dieses Projekts sind im „Max Planck Yearbook of United Nations Law“ veröffentlicht worden [1].

In dem Projekt, das sich mit der Ausübung öffentlicher Gewalt durch internationale Institutionen beschäftigt, geht es darum, einen Ansatz zu entwickeln, um Phänomene der „global governance“ rechtlich einzuordnen und zu bewerten. Internationale Institutionen nehmen heute eine Vielzahl von Steuerungsaufgaben wahr, die sich auf immer weitere Bereiche erstrecken und sich sowohl auf die Art und Weise auswirken, wie Regierungen ihre Aufgaben wahrnehmen, als auch wie Privatpersonen ihre Grundrechte ausüben. Bislang existiert kein dogmatischer Ansatz, um diese Phänomene einzuordnen. Der vorherrschende sozialwissenschaftliche Ansatz ist aus normativer Sicht unbefriedigend, weil er nicht erlaubt, aus der Vielzahl der Aktivitäten internationaler Institutionen diejenigen herauszufiltern, die unmittelbar die Bedingungen individueller und kollektiver Selbstbestimmung beeinflussen. Daher ist es nötig, ein für die juristische Analyse geeignetes Konzept öffentlicher Gewalt zu entwickeln, auf dessen Grundlage das Recht internationaler Institutionen weiter erforscht werden kann. Das Projekt definiert die Ausübung öffentlicher Gewalt durch internationale Institutionen als jede gemeinwohlorientierte Tätigkeit auf internationaler Ebene, die auf die Steuerung sozialer Prozesse außerhalb der eigenen Institution ausgerichtet ist und die von autonomisierten institutionellen Strukturen getragen wird.

Der Begriff „Steuerung“ wird weit verstanden und umfasst nicht nur die Anwendung von Normen, sondern auch Rechtsetzung sowie Politikentwicklung in bürokratisch geprägten Prozessen. Ebenso wenig ist der Begriff „institutionelle Struktur“ auf internationale Organisationen im Rechtssinn beschränkt. Vielmehr geht es um die Mechanismen, durch die internationale bürokratische Strukturen ihre gemeinwohlorientierte Tätigkeit nach außen entfalten.

Als Konsequenz aus dieser Fokussierung auf die internationale Ebene sucht das Projekt den Anschluss an den bestehenden Korpus des Rechts internationaler Institutionen (International Institutional Law). Dieser soll im Hinblick auf neue Akteure, Verfahren und Instrumente begrifflich konsolidiert und ausgebaut werden. Dazu werden in einer Reihe von Fallstudien Referenzbeispiele für die Ausübung öffentlicher Gewalt durch internationale Verwaltungen eingehend analysiert. Die Fallstudien decken ein breites Spektrum unterschiedlicher Regulierungstechniken und -instrumente ab. Im Einzelnen geht es darum, auf der Grundlage eines einheitlichen Fragenkatalogs die jeweilige Intensität der rechtlichen Einhegung der Regulierung sowie deren Eigenschaften und Prinzipien zu analysieren und eventuelle Defizite zu identifizieren. Referenzmodell für die Analyse der Intensität rechtlicher Einhegung und der Gewährleistung von Rechtsschutz ist dabei das kontinentaleuropäische Verwaltungsrecht. Anschließend werden in mehreren Querschnittsanalysen die Ergebnisse der Fallstudien zusammengetragen. Sie gehen insbesondere der Frage nach, inwiefern die im Vergleich der Fallstudien erkennbaren empirischen Strukturähnlichkeiten internationaler Regulierung sich schon rechtlich verfestigt haben: entweder in Form universellen oder institutionellen Gewohnheitsrechts, in allgemeinen Rechtsprinzipien oder in anderen. Außerdem sollen, soweit es der Vergleich mit staatlichem öffentlichem Recht nötig erscheinen lässt, Vorschläge zur Fortentwicklung des Rechts der internationalen Institutionen gemacht werden.

Zu dem Forschungsvorhaben wurden am Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht in den Jahren 2007 bis 2009 mehrere Workshops und Seminare abgehalten, an denen außer Mitarbeitern des Instituts auch Experten der juristischen Fakultät der Universität Heidelberg und zahlreicher anderer akademischer Einrichtungen teilnahmen. Die externen Experten haben sowohl die in den Fallstudien und den Querschnittsanalysen entwickelten dogmatischen Ansätze und Konzepte kritisch überprüft als auch wichtige weitere Impulse für die Erforschung der konzeptionellen Grundlagen und des Kontexts des Rechts der internationalen Institutionen gegeben. Die Ergebnisse des Projekts sind in einem von Armin von Bogdandy, Rüdiger Wolfrum, Jochen von Bernstorff, Philipp Dann und Matthias Goldmann herausgegebenen Band veröffentlicht worden [1].

Die Rolle internationaler Rechtsprechungsorgane

Das zweite Teilprojekt beschäftigt sich schwerpunktmäßig mit der Arbeit internationaler Rechtsprechungsorgane. Internationale Gerichte haben im Laufe der Zeit wichtige Aufgaben bei der Weiterentwicklung des Völkerrechts übernommen. Ausgehend von den Erkenntnissen aus dem Projekt zu den internationalen Institutionen geht es hier darum, den Blickwinkel zu erweitern und die Untersuchung auf die Rolle internationaler Gerichte und Spruchkörper als autonome Akteure zu erstrecken. Auch wenn die Autorität dieser Spruchkörper normalerweise nicht durch Zwangsmechanismen abgestützt wird, so werden sie doch in einem kommunikativen Kontext tätig, in dem ihren Entscheidungen und Auffassungen Überzeugungskraft beigemessen wird. Aus der Tradition des freiheitlichen demokratischen Konstitutionalismus heraus stellt sich die Frage, ob der rechtliche Rahmen, in dem sich die internationalen Rechtsprechungsorgane bewegen, ausreicht, um ihre Autorität zu rechtfertigen. Diese Frage verrät zumindest einen Anflug des Zweifels, ob dieser Rahmen tatsächlich ausreichend ist, zumal die Tätigkeit der Gerichte bislang vor allem unter dem Gesichtspunkt diskutiert worden ist, dass sie das Recht nur anwenden und nicht selbst erzeugen. Daher wird ein Schwerpunkt der Untersuchung auf der Rolle der Gerichte bei der Rechtsfortbildung liegen. Von dieser Fragestellung ausgehend werden Organisation und Verfahren der internationalen Gerichte näher analysiert. Auch grundsätzliche Auffassungen von der Rolle der Gerichte in einer demokratischen Gesellschaft werden kritisch überprüft und einzelne internationale Spruchkörper vergleichend analysiert. Ebenso sollen Reformvorschläge zur Sprache kommen.

Das Vorhaben ist im August 2009 gestartet worden. Es wird die einschlägige Forschungsarbeit des Max-Planck-Instituts für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht zusammenführen mit den Forschungen und Beiträgen von Einrichtungen und Wissenschaftlern, die zu verwandten Fragestellungen arbeiten: dem Frankfurter Exzellenz-Cluster zur „Entstehung normativer Ordnungen“, der Universität Tel Aviv, dem Heidelberger Institut für ausländisches und internationales Privat- und Wirtschaftsrecht und dem Sonderforschungsbereich „Staat im Wandel“ der Universität Bremen.

Originalveröffentlichungen

1.
A. von Bogdandy, R. Wolfrum (Eds.):
Max Planck Yearbook of United Nations Law.
Martinus Nijhoff Publishers, Leiden 2005.
2.
A. von Bogdandy, R. Wolfrum, J. von Bernstorff, P. Dann, M. Goldmann (Eds.):
The Exercise of Public Authority by International Institutions: Advancing International Institutional Law.
Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht und Völkerrecht, Band 210. Springer, Heidelberg 2010.
3.
A. von Bogdandy, M. Goldmann:
The Exercise of International Public Authority through National Policy Assessment: The OECD’s PISA Policy as a Paradigm for a New International Standard Instrument.
International Organizations Law Review 5, 241–298 (2008).
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