Forschungsbericht 2006 - Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung

Lobbying in Brüssel: amerikanische Verhältnisse?

Autoren
Woll, Cornelia
Abteilungen
Zusammenfassung
Lobbying galt in Europa lange als suspekt: eine politische Tradition, die man höchstens aus Amerika kannte. Dennoch wuchs die Lobbying-Industrie in Brüssel zur zweitgrößten der Welt heran. Ist das europäische Lobbying damit ein Abbild des amerikanischen? Sicherlich gibt es Gemeinsamkeiten zwischen den beiden politischen Systemen. Jedoch unterscheidet sich die europäische Art der Interessenvertretung deutlich von der amerikanischen, und sie ist langfristig auch weniger aggressiv.

Lobbying, die versuchte Beeinflussung politischer Akteure durch private Interessenvertreter, verbindet man eher mit amerikanischer Politik. Dort gehört es zum Alltag, Firmen oder Verbände vor legislativen Komitees aussagen zu lassen, politische Kampagnen durch private Spenden zu finanzieren oder gar Entscheidungen des Gesetzgebers durch die Androhung juristischer Prozesse zu blockieren. Eine TV-Serie mit dem Namen „K-Street“, der Adresse der meisten Interessenvertretungen in Washington, stellt im amerikanischen Fernsehen den Alltag der Lobbyisten dar. Das zeigt: Lobbying in den USA ist ein Job wie jeder andere auch. Es wird als ein fester Bestandteil des amerikanischen Politikprozesses angesehen.

Europaweit ist private Einflussnahme hingegen verpönt. Politische Partizipation wird höchstens bei repräsentativen Gruppen wie Arbeitgeber- oder Arbeitnehmerverbänden geduldet. Allein das Wort „Lobbying“ hat eine negative Konnotation: Firmenvertretungen bezeichnen ihre Mitarbeiter deshalb lieber als „Repräsentanten der Konzernpolitik“ oder „Regulierungsabteilung“, niemals jedoch als Lobbyisten.

Grundsätzlich gilt, dass ein gerechter politischer Prozess so wenig wie möglich auf Partikularinteressen einzugehen hat. Im Zuge der europäischen Integration entstand jedoch ein supranationaler Politikbereich, in dem Lobbying bald ein fester Bestandteil wurde. Mit seinen geschätzten 13.000 Lobbyisten hat Brüssel heute die zweitgrößte Lobbying-Industrie, auch wenn sie nur halb so groß ist wie die in Washington.

Wie ist diese Entwicklung einzuschätzen? Herrschen in Brüssel neuerdings tatsächlich amerikanische Verhältnisse, oder unterscheiden sich die Arten der Interessenvertretung doch grundlegend? Welche Konsequenz hat die Ausweitung des Lobbying-Phänomens für die europäische Demokratie?

Gemeinsamkeiten

In Washington wie auch in Brüssel ist die Ansiedlung von Interessengruppen eine Nachkriegsentwicklung, auch wenn die ersten Gründungen von Interessenvertretungen bis ins 19. Jahrhundert zurückgehen. In den Vereinigten Staaten verdoppelte sich die Anzahl der Gruppenrepräsentanzen in der Hauptstadt zwar schon zwischen 1920 und 1960 von 300 auf 600. Danach setzte jedoch ein so massiver Boom ein, dass man heute fast 16.000 Interessenvertretungen in Washington antrifft. Die Zahlen beziehen sich sowohl auf Gruppen wie auch auf Firmenrepräsentanzen, deren Zahl von 50 im Jahr 1960 auf etwa 3.000 gegenwärtig angewachsen ist (Abb. 1).

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Zahl der Interessenvertretungen in Washington 1900 bis 1998.
Zahl der Interessenvertretungen in Washington 1900 bis 1998.

Dieser Trend ist vergleichbar mit dem Anwachsen der so genannten Eurogruppen. Europaweite Interessenverbände existierten schon vor der Gründung der Europäischen Gemeinschaft. Die größten Gründungswellen folgten jedoch den Römischen Verträgen im Jahr 1958 und dem Europäischen Binnenmarktprogramm Ende der 1980er-Jahre. Seit den 1950er-Jahren ist die Zahl europaweiter Verbände um das Neunfache gestiegen. Aber nicht nur Eurogruppen haben sich in Brüssel angesiedelt. Auch nationale Fach-, Branchen- und Dachverbände, Gewerkschaften und regionale Gruppen betreiben europäische Büros, die sich um den Kontakt zu den europäischen Institutionen bemühen. Darüber hinaus sind rund 300 Firmen in der europäischen Hauptstadt präsent (Abb. 2).

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Zahl der europäischen Verbände 1944 bis 1998.
Zahl der europäischen Verbände 1944 bis 1998.

Das Spektrum der Interessenvertretungen in Brüssel und Washington ist ähnlich breit. Es reicht in den USA von multinationalen Konzernen über Industrieverbände zu Gewerkschaften, Umweltorganisationen und Minderheiten bis hin zu ausländischen Interessengruppen. Sowohl der Verband der Truthahnzüchter als auch die National Rifle Foundation haben einen festen Platz in der politischen Landschaft. Auch in Brüssel trifft man Wirtschaftsverbände, wie den Verband der europäischen Chemiewirtschaft, Gewerkschaften, Umweltorganisationen, humanitäre Einrichtungen, Verbraucherschutzorganisationen und Koalitionen verschiedener Gruppen, zum Beispiel den Verband europäischer Biertrinker. In beiden Fällen kann man davon ausgehen, dass etwa 70 Prozent der Interessenvertretungen wirtschaftliche Ziele verfolgen, obwohl Bürgerverbände in den letzten Jahrzehnten einen ähnlichen Boom erlebt haben wie die Lobbying-Industrien insgesamt.

Auch wenn man unter Lobbying-Arbeit üblicherweise das Belagern und Bedrängen von Abgeordneten und das Drohen mit juristischen Strategien oder Medienaufmerksamkeit versteht, sieht der Alltag von Lobbyisten in Washington und Brüssel wenig glamourös aus. Den Hauptteil ihrer Zeit verbringen die Interessenvertreter mit dem so genannten Monitoring, der Informationsarbeit für ihre Mitglieder über das politische Geschehen in der Hauptstadt. Außerdem erfordert es viel Koordinationsarbeit, eine politische Position für alle Mitglieder zu erarbeiten, um im Namen einer Gruppe sprechen zu können. Sobald eine solche Position erarbeitet worden ist, tritt der Lobbyist in Kontakt mit den politischen Entscheidungsträgern und informiert sie über die Haltung der Gruppe. Langfristige Beziehungen beruhen somit hauptsächlich auf dem Erfahrungs- und Informationsaustausch zwischen Bürokraten oder politischen Vertretern und den Interessenvertretern der jeweiligen Gruppen.

Unterschiede

Es gibt eine Reihe von Alternativen zu einem solchen „Informations-Lobbying“. In den Vereinigten Staaten ist das Portfolio an Lobbying-Strategien sehr viel breiter als in der Europäischen Union. Einige der Lobbying-Instrumente, die in den USA geläufig sind, stehen in Brüssel nicht zu Verfügung.

Ein offensichtlicher Unterschied zwischen den USA und der EU liegt in der Finanzierung von politischen Kampagnen und Parteien. In den USA werden Wahlkampagnen von Abgeordneten und Präsidentschaftskandidaten, aber auch Parteienbudgets weitgehend aus privaten Spenden finanziert. Allein die Gesamtsummen beeindrucken. Für die Wahlen im Repräsentantenhaus haben die Kandidaten im Jahr 2004 696 Millionen Dollar Spenden erhalten, für die im Senat 490 Millionen Dollar, für die Präsidentschaftswahlen insgesamt 869 Millionen Dollar. Diese Kampagnenfinanzierung schließt noch nicht die Beiträge zu den Parteienbudgets ein. Insgesamt kann man die Kampagnenkosten aller Wahlen in Jahr 2004 auf über 3,5 Milliarden Dollar schätzen. Auch wenn man dabei die Inflation berücksichtigt, haben sich die Gesamtkosten seit den 1950er-Jahren um ein vielfaches erhöht. Die Spendenpraxis ist jedoch strengen Vorschriften unterworfen: Individuen dürfen nur 2.000 Dollar an Kandidaten oder 25.000 Dollar an Parteien spenden. Für größere Spenden müssen sich Einzelpersonen zu einem Political Action Committee zusammenschließen, welches wiederum höhere Spenden vergeben darf. Außerdem müssen alle Spenden veröffentlicht werden, sodass man mithilfe von Internetseiten wie die Herkunft von Politikfinanzierung nach Industrien, Gruppen, Bundesstaaten bis hin zu Hausadressen nachvollziehen kann. Trotz dieser Transparenz kann man davon ausgehen, dass finanzielle Lobbying-Instrumente eine bedeutende Rolle in der amerikanischen Politik spielen (Abb. 3).

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Geschätzte Wahlkampagnenkosten in den USA 1964 bis 1996.
Geschätzte Wahlkampagnenkosten in den USA 1964 bis 1996.

In der Europäischen Union wie auch in den europäischen Mitgliedstaaten ist diese Art der Unterstützung nicht möglich. Grundsätzlich haben Parteien einen Anspruch auf öffentliche Mittel. Außerdem werden Spenden ab 500 Euro veröffentlicht, und Spenden über 12.000 Euro sind untersagt. Politische Kampagnen sind überdies weniger kostspielig als der amerikanische Wahlkampf. Sicherlich kann man den Einfluss von finanziellen Anreizen in der europäischen Politik nicht ausschließen, wie die Debatte um Nebeneinkünfte von Abgeordneten zeigt. Doch ist das Ausmaß und die Akzeptanz dieser Lobbying-Methode weitaus geringer als in den USA.

In beiden politischen Systemen existieren weitere Lobbying-Strategien, die sich wiederum durch unterschiedliches Verhalten der Lobbyisten auszeichnen. Sowohl in den USA als auch in der Europäischen Union wenden sich Lobbyisten an den Gesetzgeber durch Vorträge in Komitees und Kontakt zu den Abgeordneten, an die Verwaltung durch Beratungsgremien und Kontakt zu den bürokratischen Referenten, an die Regierung durch deren Kabinetts und an die Gerichte durch Klagen über existierende Gesetzgebung. Im Gegensatz zu Europa sind in den Vereinigten Staaten Lobbyisten allerdings dafür bekannt, dass sie versuchen, von ihnen abgelehnte Gesetze oder Gesetzesvorschläge durch Druck zu Fall zu bringen. Interessengruppen werden darum im Englischen auch meist als pressure groups bezeichnet. Amerikanische Lobbyisten zeichnen sich durch hohe Professionalität aus und sind in der Regel Juristen. Je wichtiger eine Angelegenheit für eine Firma oder eine Interessengruppe ist, desto mehr tendiert sie dazu, hochbezahlte Anwälte einzuschalten, die juristisch gegen Gesetzesvorschläge vorgehen. Durch die hohe Anzahl an Interessengruppen entsteht ein Wettbewerb, in dem man sich als der Stärkere erweisen muss, um gehört zu werden. Oft unternehmen Interessenverbände auch den Versuch, die öffentliche Meinung durch Medienkampagnen zu beeinflussen. In entscheidenden Phasen eines politischen Prozesses wird die Interessenvertretung somit zu einem regelrechten Kampf zwischen Gruppen, die versuchen, sich durch aggressive Lobbying-Strategien gegeneinander durchzusetzen.

In der Europäischen Union sind Lobbyisten meist zurückhaltender und weniger fordernd. Auch wenn sie sich wie ihre amerikanischen Kollegen gegen Konkurrenten durchsetzen müssen, ist ihre Rolle im supranationalen Prozess weniger institutionalisiert. Oft können sich die europäischen Institutionen die Interessenvertretungen aussuchen, mit denen sie mehr oder weniger eng zusammenarbeiten wollen. Sie bevorzugen Gruppen, die ihre Legitimität als politische Entscheidungsträger stützen. Die Gruppen sollten daher eine gewisse Repräsentativität haben, sodass die Kommission oder das europäische Parlament nachweisen kann, beispielsweise mit der „europäischen Textilindustrie“ gesprochen zu haben und nicht nur mit einem Vertreter von Lacoste. Das allgegenwärtige Risiko einer Politikblockade im Falle eines Länderkonflikts führt dazu, dass die europäischen Institutionen daran interessiert sind, Lösungsvorschläge zu formulieren. Sie arbeiten daher vor allem mit Gruppen zusammen, die Problemlösungen ermöglichen. Europäische Lobbyisten sind grundsätzlich bemüht, konstruktiv am europäischen Geschehen teilzunehmen, weil sie nur so Zugang zum politischen Prozess erhalten.

Die Art des Auftretens von Lobbyisten in Washington und Brüssel ist also verschieden, insbesondere wenn es zu einer kritischen Auseinandersetzung kommt. Lobbyisten, die diese Logik nicht beachteten, haben gelegentlich ihre Strategien revidieren müssen. So hat in den 1970er-Jahren die europäische Abteilung der American Chamber of Commerce (AmCham) versucht, eine Sozialrichtlinie mit einem Flugzeug voller amerikanischer Anwälte zu stoppen. Der Angriff löste große Empörung bei den europäischen Repräsentanten aus. Mehrere Jahre danach musste sich die europäische Abteilung von AmCham bemühen, das gute Bild der in Europa tätigen amerikanischen Unternehmen wieder herzustellen. Aber auch Europäern erging es nicht anders. Der Verbund der Ölraffinerien der EU, Europia, erlebte ebenfalls eine Niederlage, als er versuchte, gegen das Abgasprogramm der Europäischen Union mit amerikanischen Methoden vorzugehen. Nachdem eine konstruktive Ausformulierung der entsprechenden Richtlinie in Zusammenarbeit mit der Kommission vom Europäischen Parlament abgelehnt worden war, belagerte Europia mit über fünfzig Lobbyisten das Europäische Parlament. Sie drohte den Abgeordneten an, eine Verschärfung der Bestimmungen würde zum Schließen der Raffinerien in Europa führen, was die Abgeordneten ihr Mandat kosten würde. Die Lobbying-Kampagne stieß auf große Ablehnung und führte letztendlich zu einer Blamage Europias.

Neben den verschieden Lobbying-Instrumenten unterscheiden sich die Interessenvertretungen in Washington und Brüssel also vor allem durch die Art ihres Auftretens. Während Lobbying in den USA oft auf Druck und Gruppenwettbewerb basiert, sind in Brüssel konstruktive Lobbyisten am erfolgreichsten. Dies muss nicht heißen, dass die Europapolitik nicht auch durch Druck von Partikularinteressen mitbestimmt wird. Diese müssen sich aber vor allem an ihre nationalen Regierungen wenden, um durch Drohungen mit Stimmenentzug oder Blamage erfolgreich zu sein. Die europäische Agrarpolitik erklärt sich folglich eher durch die Rolle Frankreichs in der Europäischen Union als durch das Lobbying von Landwirtschaftsverbänden in Brüssel.

Demokratie in der Europäischen Union

Auch wenn Lobbying ein Teil der europäischen Politik geworden ist, unterscheidet sich der Brüsseler Alltag erheblich von dem in Washington. Gerade die indirekte Bindung der europäischen Institutionen an bestimmte Wählergruppen, aber auch die relative Unabhängigkeit von Wahlspenden führt dazu, dass der Zugang europäischer Interessenvertretungen zum politischen Geschäft von einer anderen Auswahllogik bestimmt ist. Die Tatsache, dass in der Europäischen Union die Entscheidung über eine Zusammenarbeit in der Hand der politischen Vertreter liegt, kann daher eher positiv bewertet werden, weil es sie somit weniger dem Druck durch einzelne Gruppen aussetzt. Dies klärt natürlich nicht die Legitimitätsfrage des politischen Prozesses der Europäischen Union im Allgemeinen, die durch die europäische Verfassung zu beantworten ist. Grundsätzlich lässt sich aber festhalten, dass gerade die Komplexität und Vielschichtigkeit der Europäischen Union eine direkte Einflussnahme mächtiger Interessengruppen abmindert.

Originalveröffentlichungen

1.
F.R. Baumgartner, B.L. Leech:
Basic Interests – the Importance of Groups in Politics and in Political Science.
Princeton University Press, Princeton NJ 1998.
2.
J.J. Richardson (Hg.):
Pressure Groups.
Oxford University Press, Oxford 1993.
3.
J. Teuber:
Interessenverbände und Lobbying in der Europäischen Union.
Peter Lang, Frankfurt a.M. 2001.
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