Das Verfassungsrecht der europäischen Gesellschaft 

Ausgangspunkt: Die EU-Verträge als leistungsfähiger Rahmen zur Bewältigung gesellschaftlicher Herausforderungen

Die EU-Verträge haben sich in ihrer Fassung von 2009 als überraschend leistungsfähiger Rahmen erwiesen. Das zeigen die Krisen der letzten zwei Dekaden. Viele erwarteten in der Finanz-, Flüchtlings- oder Rechtsstaatskrise, nach Brexit, Pandemie oder russischem Angriffskrieg vor allem eines: Desintegration. Es schien keineswegs sicher, dass die EU diese Herausforderungen unbeschadet übersteht. Bei allen Defiziten konnte die EU aber stets eine europäische Antwort finden und auf Grundlage des bestehenden Vertragswerks formulieren. Heute ist das durch die Verträge konstituierte Gemeinwesen mehr denn je das Gravitationszentrum europäischer politischer und rechtlicher Ordnung.

Herausforderung: Die EU-Verträge als „Verfassungsrecht“

Die „Verträge“ nennen das Wort „Verfassung“ nicht. Der Verfassungsvertrag ist 2004 gescheitert. Der Lissaboner Vertrag von 2007 vermeidet die formale Verfassungssemantik, nimmt aber die Substanz des Verfassungsvertrags auf. Dieses Verständnis hat sich im wissenschaftlichen Diskurs durchgesetzt. Allerdings stellen uns die Verträge vor eine doppelte Herausforderung: Zum einen sind sie lang, komplex und unübersichtlich. Sie sind eine Verfassung des Details. Entsprechend besteht ein hoher Bedarf nach übergeordneter Kohärenz und systematischer Ordnung. Zum anderen ist eine Revision in naher Zukunft unrealistisch. Zu gegensätzlich sind die mitgliedstaatlichen Interessen, zu schwierig das Verfahren. Mit anderen Worten: Wir müssen mit dem aktuellen Rahmen leben lernen. Dies bedeutet nicht, dass die Verträge den Stand von 2007 einfrieren. Stattdessen sind sie fortzuentwickeln und an gesellschaftlichen Wandel und neue Herausforderungen anzupassen.

Innovation: Verfassungskern und Kernverfassung

Vor diesem Hintergrund gibt das Projekt „Unionsverfassungsrecht“ einen neuen Anstoß zur theoretischen und dogmatischen Durchdringung der Verträge. Zusammen mit einer jungen Generation von Rechtswissenschaftlern und Rechtswissenschaftlerinnen geht es der Frage nach, was das Unionsverfassungsrecht ausmacht, wie es systematisch zu ordnen ist und welche Form die Ideen des demokratischen Konstitutionalismus im Unionsrecht gefunden haben. Dabei werden drei zentrale Innovationen entwickelt: Die Verträge enthalten einen „Verfassungskern“ und eine „Kernverfassung“ und beziehen sich auf eine neue soziale Größe – die europäische Gesellschaft.

Zentral ist zunächst Artikel 2 des EU-Vertrags. Diese Bestimmung nennt die Werte der Union, u. a. Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte, aber auch Solidarität, Pluralismus und Toleranz. Die Union gründet sich auf diese Werte, die allen Mitgliedstaaten „in einer Gesellschaft gemeinsam“ sind. Diese Bestimmung hat sich in der letzten Dekade zur Zentralnorm des Unionsrechts entwickelt. Sie enthält, in den Worten des europäischen Gerichtshofes, die Identität der Union. Wir konzipieren sie als Verfassungskern, der mit Art. 1 und 20 des Grundgesetzes vergleichbar ist und damit an der Spitze der verfassungsrechtlichen Normen steht.

Gleichzeitig entwickelt das Projekt eine Kernverfassung des Unionsrechts. Häufig werden die Verträge in ihrer Gesamtheit und damit die annähernd 500 Artikel, Protokolle und Anhänge als „Verfassungsurkunde“ der Union verstanden. Dem setzen wir den Entwurf einer Kernverfassung entgegen, die sich auf die Art. 1 bis 19 des EU-Vertrags konzentriert. Diese Bestimmungen legen Grundstrukturen nieder, Natur, Prinzipien, Ziele und Institutionen der EU. Sie vermitteln daher ein Verständnis für die Union als demokratische und rechtsstaatliche Ordnung – das „Lissabonner Verfassungsmodell“. Als Kernverfassung haben auch diese Bestimmungen eine herausgehobene Rolle. Sie bilden einen Maßstab für Kritik an Entwicklungen, die nicht damit in Einklang stehen. Zudem bergen sie ein transformatives Potenzial. Als Leitstern für die Auslegung der weiteren Vertragsbestimmungen strahlt die Kernverfassung in alle Verästelungen der Politikbereiche der Union.

Diese Ausrichtung hat immense Folgen: Der Wert der Demokratie gebietet eine weitere Demokratisierung der EU, etwa durch eine stärkere Einbeziehung des Europäischen Parlaments; der Wert der Rechtsstaatlichkeit erfordert einen lückenlosen Rechtsschutz durch die EU-Gerichte, auch in vor gerichtlicher Kontrolle abgeschirmten Bereichen; und der Wert der Solidarität rechtfertigt eine stärkere Ausrichtung der Finanz- und Wirtschaftspolitik an diesem Grundsatz. Ein besonders praktisches Beispiel findet sich im Konflikt um europäische Antworten auf den russischen Angriffskrieg. Eine systematische Blockadehaltung bestimmter Mitgliedstaaten im Rat, wie etwa durch Ungarn, ist mit Werten von Solidarität und Freiheit unvereinbar. Verfassungskern wie Kernverfassung können damit ein Abweichen von der einstimmigen Entscheidungsfindung in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik rechtfertigen.

Referenzpunkt: Die europäische Gesellschaft

Die dritte Innovation liegt in einer neuen sozialen Referenz. Bisher wurden die Union und ihr Verfassungsrecht regelmäßig staatsanalog gedacht, ihre Defizite vor Begriffen wie „Staat“, „Volk“ oder „Nation“ analysiert. Die EU-Verträge gehen seit 2007 einen dezidiert anderen Weg: Sie statuieren keinen europäischen Staat, kein europäisches Volk, keine europäische Nation. Stattdessen sprechen sie in Art. 2 des EU-Vertrags von einer „Gesellschaft“. Damit schaffen die Verträge eine neue soziale Referenz. Die europäische Gesellschaft ist kein statisches Konzept, sondern ein dynamisches – es geht um Vergesellschaftung. Verfassungskern und Kernverfassung liefern die Begriffe, in denen sich zentrale Konflikte in dieser Gesellschaft vollziehen können. Aus dieser Perspektive war die Finanzkrise kein Konflikt zwischen „reichen“ und „armen“ Mitgliedstaaten, sondern ein Konflikt um europäische Solidarität innerhalb einer europäischen Gesellschaft. Dasselbe gilt für die anderen Krisen: Es geht um europäische Rechte, europäische Demokratie, europäische Rechtsstaatlichkeit oder eben europäische Solidarität. Diese Konflikte sind damit kein Zeichen der Desintegration, sondern Ausdruck der Vergesellschaftung.