Vom Wert der Bürokratie

Jasper Kunstreich erforscht, wie Wirtschaft und Recht interagieren. Eine Erkenntnis aus der Geschichte: Das Recht muss immer wieder an neue Entwicklungen angepasst werden

Auf den Punkt gebracht

• Eine funktionierende Bürokratie ist eine wesentliche Voraussetzung für Wirtschaftswachstum. Rechtliche Regeln, die das Problem einer Zeit lösen, können später selbst zum Problem werden.
• Der Staat kann etwa Innovationen erleichtern, indem er zeitlich befristete Monopole gewährt. Das zeigt die Wirtschaftsrechtsgeschichte am Beispiel, wie sich das industrielle Bleichverfahren für Textilien entwickelte. Monopole verhindern aber auch Wettbewerb.
• Soziale Maßnahmen sollten nicht nur die Verelendung vieler Menschen aufhalten, sie haben auch die Akzeptanz für die Marktwirtschaft etwa nach dem Zweiten Weltkrieg erhöht.

Text: Caspar Dohmen

In der öffentlichen Diskussion kommt das gerade anders rüber. Doch Bürokratie ist bisweilen Geburtshelfer der Marktwirtschaft, gerade was Innovationen angeht. Denn ohne rechtliche Institutionen und deren staat­lichen Vollzug funktioniert Kapitalismus nicht. Das gilt etwa für den Schutz des Eigentums oder die Durchsetzung von Verträgen, die Einrichtung von Gerichten bis hin zum Recht einer eigenen Rechts­persönlichkeit für Unternehmen. Doch ob staatliche Regeln darüber hinaus wirtschaftliches Handeln befördern, darin unterscheiden sich die Ansichten von Konservativen, Sozial­demokraten oder Liberalen. Vielleicht gibt die Wirtschaftsgeschichte Hinweise zur richtigen Dosierung. Das beschäftigt Jasper Kunstreich vom Max-Planck-Institut für Rechtsgeschichte und Rechtstheorie in Frankfurt am Main. Er versteht sich als Brückenbauer zwischen Recht, Wirtschaft und Geschichte, „deren Ausbildung sehr wenig miteinander zu tun haben, obwohl sie den gleichen Gegenstand betrachten“. Er hat beide Fächer, Wirtschaftsgeschichte und Jura, studiert.

Aktuell gewinnt man den Eindruck, der Staat und seine Regeln seien generell schädlich für Innovation und Wachstum. Jedenfalls propagieren die EU-Kommission und nationale Regierungen wie die deutsche gerade den Bürokratie-Abbau. Sie wollen mit Entregelungen, etwa beim Green Deal, Wachstum entfachen. Doch egal, ob Staaten sich für mehr oder weniger Regeln entscheiden, „beides ist mit der Setzung von Recht verbunden“, sagt Kunstreich: „Jede Deregulierung ist auch eine Form von Regulierung.“

Gleichzeitig mit der Marktwirtschaft seien auch die modernen Beamtenapparate entstanden. Staaten wie Deutschland, Frankreich oder England hätten mit funktionierenden Bürokratien in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts eine wesentliche Voraussetzung für wirtschaftliche Dynamik geschaffen, sagt Kunstreich. „Der Beamtenapparat gewährleistete die Kontinuität staatlichen Handelns. Denn die Ministerial­bürokratie existierte unabhängig von wechselnden Premiers oder Kanzlern und hatte einen längeren Planungshorizont – nicht so lang wie die Kirche, aber länger als Regierungen.“ So setzten Verwaltungen beispielsweise Ausschüsse ein, die sich längerfristig mit einem Thema befassen und damit Wissen sammeln und Ideen entwickeln konnten. „Diese Errungenschaft von Bürokratie vergessen wir heute manchmal“, sagt Kunstreich. Ein Beispiel in diesem Zusammenhang ist die Vereinheitlichung des Wechselrechts, was im kleinstaatlichen Deutschen Bund überhaupt erst den Zahlungsverkehr ermöglichte.

Europäische Staaten nutzten schon im 17. und 18. Jahrhundert das Recht, um die Wirtschaft voranzubringen. Preußen, Frankreich oder England strebten mit ihrer merkantilistischen Wirtschaftspolitik eine positive Handelsbilanz, also einen Exportüberschuss an. So wollten sie den Wohlstand ihrer Länder steigern, vor allem aber auch die Staatseinnahmen erhöhen, um unter anderem das Militär zu finanzieren. Dabei versuchten sie, sich auch mit Zöllen Vorteile zulasten anderer Staaten zu verschaffen. Das behinderte den grenzüberschreitenden Handel und verteuerte Produkte für die eigene Bevölkerung. Aber im Land selbst erwiesen sich Zölle teilweise als Geburtshelfer wirtschaftlicher Entwicklungen, weshalb man auch von Schutzzöllen spricht, zum Beispiel bei der Textilindus­trie oder der Stahlproduktion. Die ersten Industrie­unternehmen bedienten sich zudem des Privilegs, eines Sonderrechts, von dem sie sich teilweise ein Monopol versprachen und nur deshalb investierten. Bereits seit dem Mittelalter hatten Regenten an einzelne Untertanen Konzessionen vergeben, die diesen ein Monopol für eine bestimmte Region sicherten, wo sie ungestört von Konkurrenz mit Salz oder Tabak handeln, die Post befördern oder den Überseehandel organisieren konnten.

Bei aller Kritik an Monopolen zeichnen heutige Wirtschaftshistoriker ein differenzierteres Bild, sagt Kunstreich. Denn teilweise erfüllten sie dieselbe Funktion wie ein Patentschutz. „Vermutlich beförderte der Merkantilismus die industrielle Revolution, weil er durch entsprechende Konzessionen das Risiko Einzelner senkte.“ Der Forscher verdeutlicht dies an der Entwicklung des industriellen Bleichens. Traditionell breitete man Stoffe, etwa aus Leinen, auf dem Rasen aus, hielt sie feucht und überließ das Bleichen der Sonne, was Wochen, teils Monate dauerte. Dann entdeckten Chemiker Bleichmittel wie Schwefelsäure, Soda und Chlorkalk. Ab 1800 wurden sie in Fabriken systematisch eingesetzt. Doch deren Bau erforderte erhebliche Investitionen, die Unternehmer im Früh­kapitalismus gewöhnlich selbst oder mit Verwandten oder Freunden stemmen mussten, weil es noch keinen funktionierenden Kredit- oder Kapitalmarkt gab. Sie gingen also ein gehöriges Risiko ein. Warum sollten sie das tun, wenn sie mit ihrem Geld auch so gut leben konnten? Leichter fiel es ihnen, wenn der Staat ihr Risiko abfederte. Genau das taten Regenten, wenn sie je Bezirk nur einem Unternehmen erlaubten, eine wirtschaftliche Tätigkeit wie das Bleichen auszuüben.

Langfristig mussten solche Monopole aber in die Kritik geraten. Aus der Sicht des schottischen Begründers der Nationalökonomie, Adam Smith, und anderer libe­raler Ökonomen bremsten Monopole und auch Kartelle die wirtschaftliche Dynamik. Smith bezeichnete sie als „Verschwörung gegen die Öffentlichkeit“. Seitdem hat man sich viele Gedanken über Marktordnungen und fairen Wettbewerb gemacht. Auch wenn es inzwischen funktionierende Kapital- und Kreditmärkte gibt, kann der Staat selbst im reifen Kapitalismus wirtschaftliche Innovation fördern. So gelang der Ausbau der erneuerbaren Energien in Deutschland, weil der Staat die Risiken der Betreiber senkte, indem er ihnen über einen längeren Zeitraum Abnahmepreise garantierte. Auch Grundlagenforschung gäbe es ohne den Staat deutlich weniger, weil offen ist, ob dabei Erkenntnisse gewonnen werden, die sich einmal wirtschaftlich verwerten lassen. Aber trägt sie Früchte, profitieren alle davon, so wie in der Corona-Pandemie durch die schnelle Bereitstellung eines Impfstoffs. Kunstreich sieht daher keinen Gegensatz zwischen Markt und Staat. Bürokratien allerdings neigten im Laufe der Zeit auch dazu „zu versteinern“.

Fehlgeleitete Selbstregulierung

Zur Wahrheit gehört auch, dass europäische Staaten zunächst weitgehend überfordert waren, als sich die Industrialisierung, ausgehend von Großbritannien, ab der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts Bahn brach. Unternehmer zahlten Hungerlöhne, beschäftigten Kinder und beuteten Arbeitende gnadenlos aus. Die Obrigkeit ließ sie gewähren. „Es dauerte ein halbes Jahrhundert, bis die Staaten merkten, dass sie darauf reagieren müssen“, sagt Kunstreich. Nur allmählich steuerten sie um, beispielsweise durch die Schaffung der Sozialversicherung im Deutschen Kaiserreich. Vorrangig setzten die Regierungen bis zum Ersten Weltkrieg jedoch auf die Selbstregulierung der Wirtschaft. Erst danach entstand, so der Wirtschaftshistoriker Werner Plumpe, ein „ernst zu nehmender Interventionsstaat“. So ermöglichte die Politik in der Weimarer Republik zum Beispiel in großem Stil den Bau bezahlbaren Wohnraums. Etwa durch die Hauszinssteuer auf alte Gebäude, deren Einnahmen in den Neubau flossen. Die Politik förderte zudem Genossenschaften und kommunale Wohnungsbauunternehmen, die den Großteil bezahlbarer Wohnungen bauten. Zugleich wurde beispielsweise mit dem Betriebsräte­gesetz die Grundlage für die betriebliche Mitbestimmung der Arbeitenden gelegt. Und das alles trotz der Wirtschaftskrise und Hyperinflation Anfang der 1920er-Jahre. Doch nach der Weltwirtschaftskrise mit Massenarbeitslosigkeit und Deflation Ende der 1920er-Jahre war die Republik bald am Ende. Die National­sozialisten ergriffen die Macht und bauten die Wirtschaft in eine staatlich gelenkte Kriegswirtschaft um, wovon Monopole und Kartelle profitierten. Der Wettbewerb kam größtenteils zum Erliegen.

Die Aufbauphase der Bundesrepublik dominierten das Wirtschaftswunder und die soziale Marktwirtschaft. So nannte man die gezähmte Variante des Kapitalismus, für die sich Westdeutschland entschied. Die DDR setzte dagegen auf Planwirtschaft. Die Rückkehr der jungen Bundesrepublik zur Marktwirtschaft nach dem Zweiten Weltkrieg war aber alles andere als ein Selbstläufer angesichts einer enormen Marktskepsis in der Gesellschaft. „Unmittelbar nach dem Krieg wollte die Mehrheit der Bevölkerung keine freie Marktwirtschaft, die viele Menschen mit Raubtierkapitalismus und dem Zusammenbruch der staatlichen Ordnung am Ende der Weimarer Republik verbanden“, sagt Kunstreich. Das galt auch für die beiden großen Volksparteien SPD und CDU, was ein Blick ins 1947 verabschiedete Ahlener Programm der CDU zeigt, wo es heißt: Das kapitalistische Wirtschaftssystem sei „dem staatlichen und sozialen Lebensinteresse des deutschen Volkes nicht gerecht geworden“, es brauche eine „gemeinwirtschaftliche Ordnung“.

Entscheidung für Wettbewerb

Die marktwirtschaftliche Wettbewerbsordnung der jungen Bundesrepublik setzte nicht zuletzt die US-amerikanische Siegermacht durch, indem sie etwa die Zahlung von Aufbaumitteln aus dem Marshall-Plan daran knüpfte. Sie bewirkte auch die Aufspaltung großer Kartelle und Konzerne wie der IG Farben, woraus vor allem Bayer, Hoechst und BASF entstanden. Eine Wettbewerbsordnung propagierten damals in Deutschland selbst vor allem die Vertreter der Freiburger Schule, gegründet Anfang der 1930er-Jahre vom Ökonomen Walter Eucken und den beiden Juristen Hans Großmann-Doerth und Franz Böhm, der später CDU-Bundestagsabgeordneter wurde. Ihre Denkschule hatte maßgeblichen Einfluss auf die Regelwerke der sozialen Marktwirtschaft in Westdeutschland, ganz besonders beim Kartellrecht. Böhm wollte eine erneute „Vermachtung der Wirtschaft“ mit Kartellen und Monopolen vermeiden. Gleichzeitig sah er beim Staat „das Recht und die Pflicht, den Machtinhaber zu einem volkswirtschaftlich richtigen Verhältnis anzuhalten“, also mittels politischer Gestaltung für Wettbewerb zu sorgen. Er war überzeugt, dass die Weimarer Republik 1923 mit der Kartellverordnung, die den Wettbewerb aktivieren sollte und „privatwirtschaft­liche Machtgebilde“ unter Aufsicht stellte, den richtigen Weg eingeschlagen hatte. Aber der Staat habe den Erlass dann „viel zu schüchtern und mit unzuläng­lichen Instrumenten eingesetzt“. Der Jurist, der sich für das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen einsetzte, wollte dazu beitragen, dass die junge Bundesrepublik es besser macht.

Der Sozialdemokrat Adolf Arndt, ebenfalls ein wichtiger Impulsgeber für die soziale Marktwirtschaft, hielt den ordoliberalen Ansatz dagegen für potenziell wirtschaftshemmend. Für ihn zählten zur wirtschaftlichen Rolle des Staates vor allem auch eine Förderung von Konsumentenwohlfahrt und Innovationen. „Viele Industrielle und Konzerne lehnten das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen ab“, sagt Kunstreich. Denn sie hatten in der Weimarer Republik und Nazidiktatur von ihren Monopolstellungen profitiert. Die Regierung unter Kanzler Konrad Adenauer (CDU) brachte es 1957 trotzdem durch den Bundestag. Überhaupt war die Union bald auf das US-amerikanische marktwirtschaftliche Modell umgeschwenkt. Die Wirtschaft wuchs stark, und die Lebensverhältnisse verbesserten sich schnell, so sei zunehmend „auch eine positive Grundhaltung in der westdeutschen Bevölkerung mit Blick auf Marktwirtschaft und Wettbewerb entstanden“, sagt Kunstreich.

Rechtliche Wellenbewegung

Der Wettbewerbsgedanke war auch entscheidend bei der Schaffung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft im Jahr 1957. „An deren Anfang steht die Einführung harter Kartellgesetze“, sagt Kunstreich. Und daran seien „maßgeblich deutsche Juristen beteiligt gewesen. Sie brachten ihre Erfahrungen aus dem Kampf für ein Wettbewerbsgesetz in Deutschland ein.“ Wichtig sei dafür aber ein Grundkonsens in den beteiligen europäischen Ländern gewesen, Marktwirtschaft und Wettbewerb mit sozialen Vorkehrungen zu verbinden, denn schließlich gab es wie bei jedem wirtschaftlichen Wandel Gewinner und Verlierer. 1959 bekannten sich schließlich auch die Sozialdemokraten in ihrem Godes­berger Programm zur Marktwirtschaft. „Die 1950er- bis 1970er-Jahre sind eine Zeit“, so Kunstreich, „in der sich in Europa der sozialdemokratische Versorgungsstaat durchsetzte, ganz unabhängig davon, ob Sozialdemokraten oder Konservative regierten.“

Dass es dabei nicht bleiben sollte, hängt mit einem Phänomen zusammen, das Kunstreich als „Wellenbewegung“ charakterisiert: „Die Lösungen eines Zeitalters können zu den Problemen des nächsten Zeitalters werden.“ In den 1980er-Jahren etwa kam der Wohlfahrtsstaat unter Druck, man reagierte mit einer stärkeren Hinwendung zum Markt. So wurden die Kapitalmärkte in Europa liberalisiert. Dabei fielen auch Beschränkungen für Immobilienkredite, damit Privatpersonen leichter Kredite für den Hausbau aufnehmen konnten. Tatsächlich erwarben in der Folge mehr Menschen Wohneigentum. Gleichzeitig floss auch wegen der Niedrigzinspolitik in Folge der Euro- und Staatsschuldenkrise viel Geld in den Immobilienmarkt. Es entstand ein neues Problem: Immobilien sind mittlerweile so teuer, dass sie für viele unerschwinglich sind. „Auf diese Weise ist das vielleicht größte soziale Problem unserer Zeit entstanden, das auch dazu führt, dass Menschen sich Rechtspopulisten zuwenden“, sagt Jasper Kunstreich.

Ein anderes aktuelles Beispiel könnte der Umgang mit internationalen Digitalkonzernen sein. Mit Blick auf die digitale Souveränität Europas gibt es Sorgen um die Innovationsfähigkeit des Kontinents. „Wir erleben derzeit eine gewaltige Umbruchphase, in der Europa besonders verletzlich erscheint“, sagt Kunstreich. „Die Wirtschaftsrechtsgeschichte kann in der Situation das Verständnis für die Rechtskultur und für die Bedingungen von Wirtschaftswachstum in Einklang bringen, damit wir nicht immer in denselben Schablonen denken.“