Zerstörung: Wer soll das bezahlen?

Von der Konfiszierung russischen Vermögens bis zu einer Ukraine Claim Commission: Welche Ideen zum finanziellen Wiederaufbau es gibt

Während die Welt auf Fortschritte in den Verhandlungen um Frieden zwischen Russland und der Ukraine  wartet, rückt jeder neue Angriff auf die Ukraine die Frage nach dem Wiederaufbau und seinen Kosten ins Zentrum. Woher soll das Geld kommen, das der Ukraine die Schäden ersetzt und einen wirtschaftlichen Neubeginn ermöglicht? Valentin von Stosch forscht im Bereich des internationalen Rechts mit einem Schwerpunkt auf Finanzsanktionen. Im Interview erklärt er, welche Möglichkeiten es gibt.

Herr von Stosch, wer muss für einen Angriffskrieg zahlen, wenn es zu einem Friedensvertrag käme?

Grundsätzlich kennt das Völkerrecht klare Verantwortlichkeiten. Ein Staat, der gegen Normen des Völkerrechts verstößt, ist verpflichtet, diesen Verstoß wiedergutzumachen. Dem verletzten Staat steht in einem solchen Fall ein Anspruch auf Entschädigung zu. Diese kann unterschiedliche Formen annehmen, darunter auch Schadensersatz. Im Fall des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine liegt ein eindeutiger Verstoß gegen das völkerrechtliche Gewaltverbot vor. Entsprechend hat die Ukraine einen Anspruch auf Entschädigung gegenüber Russland.

Allerdings können sich die Ukraine und Russland in einem künftigen Friedensabkommen auch auf abweichende Regeln einigen, etwa auf einen Verzicht auf Schadensersatz. In den Verhandlungen spielen natürlich auch andere Interessen eine Rolle. Zu beachten ist jedoch, dass ein solches Abkommen unter Umständen nichtig sein kann, wenn es unter Anwendung oder Androhung von Gewalt zustande kommt und sich die Ukraine darauf beruft. Es ist auch umstritten, ob eine zwischenstaatliche Vereinbarung individuelle Entschädigungsansprüche von Kriegsopfern für schwerste Kriegsverbrechen wirksam ausschließen könnte. 

Gilt die Regel, dass der Kapitulierer für den Schaden aufkommen muss?

Nein, auch wenn dies früher faktisch häufig der Fall war, gilt im heutigen Völkerrecht etwas anderes: Ob ein Staat einen Krieg „gewinnt“ oder „verliert“, ist grundsätzlich unerheblich für die Frage von Reparations- also Entschädigungszahlungen. Maßgeblich ist vielmehr, wer ein Völkerrechtsverstoß begangen hat, insbesondere einen Verstoß gegen das Gewaltverbot, oder ob entsprechende Regelungen in einem Friedensvertrag vereinbart wurden.

Welche Möglichkeiten hat die Ukraine, den Wiederaufbau zu finanzieren?

Die Ukraine hat durch den russischen Angriffskrieg massive Zerstörungen erlitten. Laut dem jüngsten „Rapid Damage and Needs Assessment“-Bericht der Vereinten Nationen, der EU und der Weltbank belaufen sich die geschätzten Kosten für den Wiederaufbau auf rund 500 Milliarden US-Dollar, eine gewaltige Summe.

Welche Möglichkeiten der Finanzierung des Wiederaufbaus realistisch sind, hängt entscheidend davon ab, unter welchen Bedingungen der Krieg endet. Grundsätzlich wäre es aus völkerrechtlicher Sicht wünschenswert, wenn Russland als verantwortlicher Staat Schadensersatzzahlungen leisten würde. Allerdings ist es politisch kaum vorstellbar, dass Russland solche Zahlungen freiwillig und umfassend leisten wird. Deutlich wahrscheinlicher ist daher ein Finanzierungsmix, der maßgeblich auf multilaterale Unterstützung durch die EU, die USA und weitere Partnerstaaten angewiesen ist. Diese Hilfe kann in Form direkter Hilfszahlungen, zinsgünstiger Kredite oder durch vorteilhafte Handels- und Rohstoffabkommen erfolgen.

Zugleich stellt sich die Frage, ob Schadensersatzansprüche gegen Russland auch im Wege einer Art Selbsthilfe durchgesetzt werden könnten. Zwei Vermögensquellen stehen dabei im Fokus: Das Vermögen sanktionierter russischer Staatsangehöriger (insbesondere sog. Oligarchen) und das sich im Ausland befindliche Vermögen des russischen Staates, insbesondere die Vermögenswerte der russischen Zentralbank.

Möchte man auf das Vermögen sanktionierter Individuen zugreifen, gibt es jedoch juristisch hohe Hürden, denn auch die Eigentums- und Verfahrensrechte dieser Individuen müssen natürlich beachtet werden. Vielversprechender erscheint daher der Zugriff auf das eingefrorene oder immobilisierte Vermögen der russischen Zentralbank. Schätzungen zufolge sind derzeit Vermögenswerte in Höhe von rund 300 Milliarden US-Dollar in westlichen Staaten eingefroren. Allerdings gibt es auch hier rechtliche und politische Hürden.

2022 wurden russische Vermögenswerte eingefroren. Stehen diese Positionen für den Wiederaufbau zur Verfügung?

Im Februar 2022 haben als Reaktion auf Russlands Aggression mehrere Staaten, darunter sämtliche G7-Mitglieder, die in ihrer Zuständigkeit befindlichen Vermögenswerte der russischen Zentralbank immobilisiert. Ziel dieser Maßnahme war es, gemeinsam mit weiteren Sanktionspaketen die russische Wirtschaft so stark zu schwächen, dass Russland gezwungen wäre, den Krieg zu beenden. Das Einfrieren der Währungsreserven wurde dabei mitunter als finanzielle „Atombombe“ bezeichnet, denn ein Staat, der keinen Zugang mehr zu seinen Währungsreserven hat, steht vor erheblichen Schwierigkeiten bei der Steuerung seiner Wirtschaft. Allerdings haben weder diese Maßnahme noch die übrigen Sanktionen bisher ausgereicht, um Russland zum Einlenken zu bewegen.

Das Einfrieren oder Immobilisieren der Vermögenswerte bedeutet zunächst lediglich, dass weder Russland noch Dritte Zugriff auf die Vermögenswerte haben. Die Vermögenswerte befinden sich jedoch auch nicht unmittelbar in der Verfügungsgewalt der sanktionierenden Staaten. Sollten sie liquidiert und der Ukraine zugeführt werden, wäre zuvor eine Beschlagnahme erforderlich.

Der Großteil der Vermögenswerte liegt momentan bei Euroclear, einem in Brüssel ansässigen Finanzdienstleistungsunternehmen, das als sogenannter Zentralverwahrer für Wertpapiere fungiert. Dort sind erhebliche Teile der russischen Währungsreserven verwahrt. Insofern kommt Belgien und der Europäischen Union insgesamt eine zentrale Rolle bei der Entscheidung zu, wie mit diesen Vermögenswerten weiter zu verfahren ist.

Wäre eine Konfiszierung nach internationalem Recht zulässig?

Das ist eine komplexe Frage. Grundsätzlich sind die Vermögenswerte ausländischer Staaten durch das Völkerrecht geschützt und genießen Immunität. Diese Immunität wird nicht erstdurch eine endgültige Beschlagnahme, sondern bereits durch das temporäre Einfrieren der Vermögenswerte verletzt. Das Völkerrecht eröffnet jedoch die Möglichkeit, eine solche Verletzung unter bestimmten Umständen zu rechtfertigen.

So können bestimmte Maßnahmen als sogenannte „Gegenmaßnahmen“ zulässig sein. Eine Gegenmaßnahme ist eine rechtmäßige Reaktion eines Staates auf einen völkerrechtswidrigen Akt eines anderen Staates, bei der der reagierende Staat (oder hier die reagierende EU) seinerseits vorübergehend bestimmte völkerrechtliche Verpflichtungen gegenüber dem verletzenden Staat nicht einhält. Da Russland das Gewaltverbot verletzt hat, könnte das Aussetzen der Immunität durch die EU gegenüber Russlands Vermögenswerten völkerrechtlich gerechtfertigt sein.

Unter welchen Umständen?

Gegenmaßnahmen müssen bestimmte Voraussetzungen erfüllen: Sie sollen darauf abzielen, den völkerrechtswidrig handelnden Staat zur Rückkehr zur Rechtstreue zu bewegen, ohne dabei strafend zu wirken. Zudem müssen sie grundsätzlich umkehrbar und nur vorübergehend sein. Diese Voraussetzungen sind eher beim Einfrieren als bei der dauerhaften Beschlagnahme von Vermögenswerten erfüllt. Darüber hinaus ist im Völkerrecht umstritten, ob Drittstaaten, die nicht unmittelbar von dem völkerrechtswidrigen Verhalten verletzt sind, überhaupt Gegenmaßnahmen ergreifen dürfen.

Viele Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler haben jedoch Argumente entwickelt, warum auch eine Konfiszierung unter bestimmten Bedingungen gerechtfertigt sein könnte. Die frühere Bundesregierung hingegen hatte in einer Antwort auf eine Kleine Anfrage eine gegenteilige Position vertreten. Im geopolitischen Kontext zeigen sich insbesondere Frankreichs Präsident Emmanuel Macron sowie Belgiens Premierminister Bart De Wever eher ablehnend gegenüber einer Konfiszierung. Friedrich Merz hat bislang keine klare Haltung eingenommen, jedoch angekündigt, Gelder mobilisieren zu wollen, sofern hierfür eine saubere juristische Grundlage vorliegt.

Das 19. Sanktionspaket, das die EU-Kommission im September 2025 vorstellte, sieht Reparationsdarlehen für die Ukraine auf Basis der eingefrorenen russischen Vermögenswerte vor. Die Vermögenswerte selbst sollen unberührt bleiben. Die Ukraine soll das Darlehen erst zurückzahlen, wenn Russland Reparationszahlungen leiste. Wäre ein solcher Vorschlag zulässig?

Es handelt sich um eine komplexe rechtliche Konstruktion. Ein erheblicher Teil der Vermögenswerte der russischen Zentralbank ist nun nach über zwei Jahren der Immobilisierung fällig geworden und liegt inzwischen als Barguthaben („cash balances“) bei Euroclear in Belgien. Aufgrund der EU-Sanktionen kann dieses Geld nicht an Russland ausgezahlt werden. Nun plant die EU, diese Mittel an sich zu übertragen und in mehreren Tranchen als Kredit an die Ukraine weiterzuleiten. Zurückzahlen müsste die Ukraine den Kredit erst nach Kriegsende, und nur dann, wenn Russland seinerseits Reparationszahlungen leistet.

Der rechtlich entscheidende Punkt ist die Argumentation der Europäischen Kommission, dass dieses Modell keine Konfiszierung darstellt. Russland würde seinen Auszahlungsanspruch gegenüber Euroclear behalten, und allein dieser sei völkerrechtlich geschützt. Diese Sichtweise ist rechtlich tragfähig, da die bei Euroclear aufgelaufenen Gelder Surrogate der ursprünglich immobilisierten und völkerrechtlich geschützten Vermögenswerte darstellen. Gleichzeitig stellt sich die Frage, welchen tatsächlichen Wert dieser Auszahlungsanspruch noch hat, wenn das zugrundeliegende Geld anderweitig eingesetzt wird.

Dieses Modell kann das zugrunde liegende Problem auch nur vorübergehend lösen. Sollte der Krieg enden, ohne dass Russland Reparationszahlungen leistet, stellt sich die Frage, ob die EU Russland dann die Durchsetzung seines Auszahlungsanspruchs ermöglicht und die EU-Staaten die Gelder aus eigenen Mitteln ersetzen. Würde Russland die Durchsetzung dauerhaft verweigert, käme dies spätestens einer Konfiszierung gleich, mit den weiter oben beschriebenen völkerrechtlichen Risiken.

Die Zinsen aus diesen Vermögenswerten lassen sich indes bereits verwerten…

Jein, bestimmte „außerordentliche Einnahmen“ – etwa 2 Milliarden Euro pro Jahr – werden bereits von Euroclear, wo der Großteil der Vermögenswerte liegt, an die EU überwiesen beziehungsweise von Belgien abgeschöpft. Dabei handelt es sich jedoch nicht um „Zinsen“ der Vermögenswerte der russischen Zentralbank im engeren Sinne. Diese Einnahmen sind zustande gekommen, da durch das Einfrieren bestimmte Vermögenswerte bei Euroclear angelaufen sind und von dem Unternehmen selbst reinvestiert worden sind. Die Gewinne stehen der russischen Zentralbank höchstwahrscheinlich ohnehin nicht zu. 

Mit den „außerordentlichen Einnahmen“ soll unter anderem ein 50-Milliarden-Euro-Kredit an die Ukraine finanziert werden, der aus diesen Einnahmen zurückgezahlt werden soll. Der Kredit wurde bislang jedoch noch nicht vollständig an die Ukraine ausgezahlt.

Experten diskutieren, ob es nicht sinnvoller wäre, Kiew Kredite anzubieten und die eingefrorenen Vermögenswerte als Sicherheiten zu verwenden. Russland müsste dann zwischen einer direkten Entschädigung der Ukraine und dem Einzug dieser Mittel wählen. Wäre das eine rechtlich zulässige Option?

Der zugrundeliegende Gedanke ist vor allem rechtlicher Natur. Derzeit ist unklar, ob eine endgültige Konfiszierung als völkerrechtliche Gegenmaßnahme zulässig wäre, da sie zumindest auf den ersten Blick weder umkehrbar noch vorübergehend ist. Die Nutzung der Vermögenswerte als Sicherheit hingegen erfüllt diese Voraussetzungen, solange der Sicherungsfall nicht eintritt.

Im Frühjahr einigten sich die USA und die Ukraine auf einen Aufbaufonds. Könnten Geldgeber oder Wirtschaftspartner der Ukraine Anspruch auf konfisziertes Vermögen und /oder Zinsen erhalten?

Nein, ein Anspruch der Geldgeber oder Wirtschaftspartner besteht nicht. Sollte die EU beschließen, die Vermögenswerte zu konfiszieren, besitzt sie die Verfügungsgewalt und kann erst einmal frei über deren Verwendung entscheiden. Die Frage, wie die Mittel am sinnvollsten eingesetzt werden, bedarf dabei sorgfältiger Abwägung.

Sie forschen unter anderem zum Recht der Notenbanken. Welche Institution sollte die Mittel für den Wiederaufbau der Ukraine verwalten?

Denkbar wäre beispielsweise eine Verwaltung der Mittel im Rahmen der EU-Friedensfazilität.  Das ist ein bestehendes außerbudgetäres EU-Finanzinstrument zur Stärkung der Fähigkeiten der EU im Bereich der Verteidigung und Friedenserhaltung.

Eine weitere Möglichkeit bestünde darin, die Gelder an eine zukünftige Ukraine Claims Commission zu überweisen. Eine Claims Commission ist eine internationale Einrichtung, die über Entschädigungsansprüche nach Konflikten entscheidet. Ähnlich arbeitete die United Nations Compensation Commission, die nach dem zweiten Golfkrieg (1991) eingesetzt wurde.
Einen ersten Schritt in diese Richtung hat der Europarat bereits mit der Einrichtung eines Schadensregisters unternommen, das der systematischen Dokumentation und Erfassung der Schäden des Ukrainekriegs dient.

Welche Möglichkeiten hat Russland, Zugriff auf Vermögen und/oder Zinsen wiederzuerlangen?

Grundsätzlich hat Russland derzeit keine Möglichkeit an seine eingefrorenen Vermögenswerte zu kommen. Eine Klärung durch internationale Gerichte, gerade durch den Internationalen Gerichtshof in Den Haag, erscheint unwahrscheinlich, da Russland eine allgemeine Zuständigkeit dieses Gerichtshofs nicht anerkannt hat.

Möglicherweise könnte die russische Zentralbank jedoch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte anrufen oder sich an ein internationales Investitionsschiedsgericht wenden. Auf beiden Wegen müssten jedoch einige prozeduralen Hürden überwunden werden.

Könnten die russischen Vermögenswerte zur Vollstreckung von Urteilen internationaler Gerichte gegen Russland herangezogen werden?

Auch in diesem Zusammenhang stellt sich die Frage der Staatenimmunität. Aktuell wird jedoch diskutiert, ob für die Vollstreckung von Urteilen internationaler Gerichte eine Ausnahme von der Immunität bestehen könnte. Denn Immunität gilt im Völkerrecht primär im zwischenstaatlichen Verhältnis, nicht jedoch bei der Einschaltung internationaler Gerichte. So wird etwa erwogen, ob Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte gegen Russland durch Zugriff auf die eingefrorenen russischen Vermögenswerte vollstreckt werden könnten. Dies wäre jedoch juristisches Neuland, dazu bräuchte es vermutlich Gesetzesänderungen auf nationaler Ebene, um EGMR-Urteile als vollstreckbare Titel im jeweiligen innerstaatlichen Recht zu verankern.

Interview: Michaela Hutterer

 

Anm. d. Red.: Das Interview wurde erstmals am 1. Juli 2025 veröffentlicht und am 9. Oktober um eine Frage zum 19. Sanktionspaket der EU ergänzt: