Die zukünftige Finanzierung der EU

Im Jahr 2020 breitete sich die Covid-19-Pandemie in Europa aus und stürzte den Kontinent in eine schwere Wirtschaftskrise. Unter diesem Eindruck einigten sich die Unionsorgane und die Mitgliedstaaten Ende 2020 auf das Konjunkturprogramm „Next Generation EU“. Eine kreative rechtliche Konstruktion erlaubte dabei die Aufnahme gemeinschaftlicher Schulden in Höhe von bis zu 750 Milliarden Euro. Diese werden am eigentlichen Haushalt vorbei als Darlehen und nicht rückzahlbare Zuschüsse an die Mitgliedstaaten weitergereicht. In wenigen Jahren beginnt für die Union die Rückzahlungsperiode der Gemeinschaftsschulden. Die angedachten Reformen der Einnahmenseite der Unionsfinanzen gestalten sich jedoch zäh.

Das bisherige Finanzierungsmodell

Die EU finanziert sich seit den 1970er-Jahren im Wesentlichen aus den sogenannten Eigenmitteln. Ursprünglich waren dies hauptsächlich Außenzölle und bestimmte Marktabgaben, wie etwa solche auf Zucker. Hinzu kamen Beträge auf Basis der nationalen Mehrwertsteuereinnahmen. Diese beiden Quellen haben einen klaren Bezug zur EU, da sie auf Sachverhalten beruhen, für die gemeinsame europäische Regelungen gelten. Allerdings bilden sie nur noch einen geringen Anteil an den Gesamteinnahmen.

Zur Haupteinnahmequelle hat sich nämlich eine dritte Kategorie der Eigenmittel entwickelt, die mittlerweile über 70 Prozent der Einnahmen ausmacht: die sogenannten BNE-Eigenmittel. Diese verteilen Finanzierungslasten – vorbehaltlich bestimmter Rabatte – pauschal und statistisch anhand der Bruttonationaleinkommen, also der Wirtschaftsleistung der Mitgliedstaaten. Da diese Zahlungspflichten nicht aus einer klaren und abgrenzbaren Quelle finanziert werden können, sondern nur aus den jeweiligen allgemeinen nationalen Haushalten, eignen sie sich besonders gut für Kosten-Nutzen-Rechnungen: Erhält ein Mitgliedstaat mehr Gelder aus dem Unionshaushalt, als er einzahlt, ist er also Nettoempfänger oder Nettozahler? Damit wird die Finanzierungsfrage zugleich politisiert und entpolitisiert. Die Saldierung von Zahlungsströmen lädt zur Generalabrechnung über den nationalen Nutzen der Unionsmitgliedschaft ein, verstellt aber zugleich den Blick auf europäische Projekte und Gemeinschaftsgüter mit Mehrwert für alle Mitgliedstaaten.

Mannigfaltige Reformideen

Schon lange vor der Covid-19-Pandemie wurde dieser Zustand als reformbedürftig eingestuft. Die Vorschläge zur Änderung des Finanzierungsmodells sind mannigfaltig und reichen von einer minimalinvasiven Weiterentwicklung bis zu grundlegenden Neuausrichtungen. Nennenswerte Fortschritte waren aber seit Jahrzehnten nicht durchsetzbar, insbesondere, da jede Reform ein einstimmiges Vorgehen aller Mitgliedstaaten voraussetzt. Im Rahmen von „Next Generation EU“ war immerhin eine Einigung auf einen „Fahrplan“ zur Einführung neuer Eigenmittel erzielt worden: Demnach sollen insbesondere Einnahmen aus dem europäischen Emissionshandel und dem CO₂-Grenzausgleichsmechanismus perspektivisch dem Unionshaushalt zugutekommen.

Tatsächlich eingeführt ist bislang allerdings nur eine in ihrem Umfang vergleichsweise bescheidene neue Finanzquelle: die sogenannten Kunststoffeigenmittel, auch als „EU-Plastikabgabe“ bekannt. Hierbei handelt es sich um eine Art virtuelle Steuer, welche die Mitgliedstaaten verpflichtet, einen bestimmten Betrag an den Unionshaushalt zu zahlen. Dieser Betrag errechnet sich aus der Menge nicht recycelter Plastikabfälle, die in ihrem Hoheitsgebiet anfallen. Den Mitgliedstaaten steht es dabei frei, eine entsprechende nationale Plastiksteuer einzuführen und die Belastung auf ihre Steuerzahler umzulegen. Verpflichtet sind sie dazu aber nicht und sie bleiben insofern souverän.

Der Finanzierungsmechanismus über die Kunststoffeigenmittel wird folglich mit einem klaren Lenkungszweck verknüpft und politisch aufgeladen. Die Regelung schafft Anreize, nationalen Plastikmüll und dadurch den eigenen Beitrag zum Unionshaushalt zu reduzieren. Trotz der technisch anmutenden Ausgestaltung sind damit grundlegende Fragen der Machtverteilung im europäischen System angesprochen. Sollte das Modell der Kunststoffeigenmittel auch in anderen Bereichen aufgegriffen werden, hätte sich eine neue Form der indirekten Regulierung etabliert, die über das klassische Instrumentarium der Union hinausgeht. So forderte beispielsweise das Europäische Parlament 2023 unter anderem die Einführung eines Eigenmittels auf Basis des „Gender Pay Gap“ in den Mitgliedstaaten, um finanzielle Anreize zu schaffen, das Lohngefälle zwischen den Geschlechtern zu reduzieren.

Ist eine Unionssteuer umsetzbar?

Radikaler sind Überlegungen zur Einführung einer echten Unionssteuer, das heißt einer Steuer, die durch einen Rechtsakt der Union geregelt wird und unmittelbar ihrem Haushalt zugutekommt. Hiermit ginge eine deutliche finanzielle Emanzipation der Union von den Mitgliedstaaten einher. Manche Stimmen erhoffen sich zusätzlich eine bessere Identifikation der Bürger mit dem europäischen Projekt. Allerdings stellt sich die Frage, ob die Einführung einer solchen Steuer überhaupt zulässig wäre, denn eine ausdrückliche Kompetenz zur Erhebung derartiger Unionssteuern findet sich in den Europäischen Verträgen nicht.

Um sie einzuführen, wäre wohl eine Kombination mehrerer Rechtsakte nötig: Zunächst müssten ohne Bezug zum Unionshaushalt einheitliche Regelungen für eine solche Steuer geschaffen werden, zum Beispiel gestützt auf die Kompetenz zur Angleichung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für Zwecke des Binnenmarkts. Erst in einem zweiten Schritt würden die Erträge der Steuer dann dem Unionshaushalt zugeschlagen. In welcher Form eine solche Gestaltung rechtlich möglich ist, ohne dass die Union ihre Kompetenzen überschreitet, ist noch nicht abschließend geklärt und ein Gegenstand der Forschung. Doch selbst wenn es eine rechtlich zulässige Konstruktion gäbe, stünde eine Unionssteuer vor erheblichen politischen Hürden, da beide Schritte Einstimmigkeit vonseiten der Mitgliedstaaten erfordern. Fragen der Besteuerung werden dabei regelmäßig als besonders souveränitätssensibel angesehen.

Jede potenzielle Reform bewegt sich somit im Spannungsfeld zwischen (finanzieller) Solidarität, der Solidität der Staats- und Unionsfinanzen und den Souveränitätsanliegen der Mitgliedstaaten. Um nachhaltig erfolgreich zu sein, muss sie diese Pole ernst nehmen und eine stabile Lage erzeugen, die die Interessen der Mitgliedstaaten und der Union samt ihren Organen aufnimmt, ohne direkt neuen Reformdruck auszulösen. Forschung soll dazu beitragen, Wege aufzuzeigen, wie dies gelingen kann.