Regulierungsdickicht – ein Problem?

Eine spieltheoretische Untersuchung zeigt, wann Bürokratien zu überzogener Regulierung neigen

Bürokratische Regulierung kann Wachstum bremsen und Wohlstand gefährden. Die Ökonomen Kai A. Konrad vom Max-Planck-Institut für Steuerrecht und Öffentliche Finanzen und Stefano Barbieri von der Tulane University zeigen, dass in Demokratien Behörden angesichts konkurrierender oder überlappender Zuständigkeiten insbesondere dann zu Überregulierung neigen, wenn sie extreme oder gegensätzliche Positionen vertreten.

Text: Stefano Barbieri und Kai A. Konrad

Eine spieltheoretische Untersuchung zeigt, wann Bürokratien zu überzogenen Regulierungsvorschriften neigen.

Ein bekanntes Phänomen moderner Gesellschaften ist das wachsende Dickicht an Regulierungsvorschriften im beruflichen und privaten Alltagsleben. Während die einzelnen Regulierungen sinnvoll erscheinen mögen, ist ein Übermaß an zu strikten und zu tiefgehenden Vorschriften ein Problem. Von Fragen der freien Persönlichkeitsentfaltung ganz abgesehen, scheint dieses Geschehen Innnovationsfähigkeit und Wachstumsdynamik zu bremsen und sich damit gegen die Grundlagen für das Wohlergehen solcher Gesellschaften zu richten.

Diese Gefahren sind allgemein bekannt und die Klagen weit verbreitet. Einige Länder haben sogar Initiativen und Institutionen zum Abbau von obsoleten Regulierungsvorschriften ins Leben gerufen. Trotzdem erscheint der Trend zu mehr Regulierung ungebrochen. Gibt es ein überzogenes Regulierungsgeschehen, oder sind Form und Ausmaß der Regulierungsaktivitäten nur die unausweichliche und notwendige Konsequenz einer sich immer weiter ausdifferenzierenden, immer reicheren und immer komplexeren Wirtschaft und Gesellschaft? Sind die Kosten der Regulierung einfach der Preis für eine gut funktionierende Wirtschaft und für einen hohen gesellschaftlichen Wohlstand? Oder gibt es systematische Gründe, die dafürsprechen, dass die getroffenen Regulierungsmaßnahmen in der Tendenz überzogen, zu radikal, und zu weitreichend sind?

In einer spieltheoretischen Analyse mit dem Titel „Overzealous Rule Makers“ haben wir systematische Gründe identifiziert, die erklären können, wann Bürokratien zu viele Regulierungsvorschriften entwickeln, und wann diese innerhalb des Spektrums möglicher Regeln vergleichsweise extreme Varianten darstellen. Wir analysieren insbesondere Situationen, in denen die Zuständigkeiten für die Schaffung von Vorschriften zu einem Wirtschafts- oder Lebensbereich bei mehreren Behörden liegen. Wie sich belegen lässt, ist dies in vielen Bereichen des öffentlichen Lebens der Fall.

Eigentlich sollte man annehmen, dass die Entscheidungsträger bei konkurrierenden oder überlappenden Zuständigkeit mit andere Verwaltungen eher zu Bequemlichkeit neigen: Warum nicht zurücklehnen und darauf warten, dass die anderen ebenfalls verantwortlichen Behörden die Initiative zu ergreifen? Geteilte und konkurrierende Zuständigkeit könnte also zu einer abwartenden Haltung führen, und damit zu einem Unterregulierungsproblem.

Die Situation ändert sich allerdings dramatisch, wenn die von den verschiedenen Behörden gewünschten Regeln sehr unterschiedlich sind. Je unterschiedlicher oder extremer die gewünschten Regeln oder Ziele, desto bedrohlicher ist für jede einzelne Behörde die Vorstellung, dass die jeweils andere Behörde zuerst die Initiative ergreift. Die einzige Möglichkeit, dem zu begegnen, ist es, selbst aktiv zu werden. So kehrt sich das Problem des abwartenden Verhaltens um und wird zu einem Windhundrennen: Jede Behörde wird eher früher als später aktiv. Sie setzt damit nicht nur eine ihr genehme Regel durch, sondern sie verhindert damit auch die Durchsetzung einer aus ihrer Sicht unerwünschten Regel. So kommt es, dass eine Behörde auch dann aktiv wird, wenn die eigenen Kosten des Regelmachens höher sind als die unmittelbaren Vorteile aus dem Übergang vom Status quo zu der von ihr bevorzugten Regelvariante. Die Behörde ist bereit, diese hohen Kosten aufzubringen, weil sie damit ein noch unangenehmeres Ergebnis abwenden kann: die Implementation einer ungeliebten Regel durch die andere Behörde. Das Regelmachen ist somit nicht getrieben vom Bedürfnis nach einer Verbesserung gegenüber dem Status quo. Die Behörde ist vielmehr getrieben von der Angst davor, dass eine andere Behörde handeln könnte. Angst vor unliebsamen Änderungen durch die jeweils andere Behörde kann also das Regulierungsgeschehen anheizen.

Diese Regulierungsgeschehen, das getrieben ist von der Sorge um das Handeln anderer, ist besonders relevant für Behörden, die innerhalb des Spektrums möglicher Regulierungsvarianten extreme Positionen einnehmen: Für sie ist es besonders unliebsam, wenn eine andere Behörde mit Regeln am anderen Ende des möglichen Regelungsspektrums die Initiative ergreift. Für eine Behörde, die vielleicht einen Regulierungsbedarf sieht, in ihren Vorstellungen und Zielen aber eine eher moderate Regel bevorzugen würde, hat im Vergleich zu solchen extremen Behörden einen deutlich geringeren Anreiz, sich an diesem Windhundrennen zu beteiligen.

Vergleicht man also die Bereitschaft, Kosten für das Machen von Regeln aufzuwenden, dann sieht man: Es sind besonders die Behörden mit extremen Vorstellungen und Zielen, die aktiv werden, und die selbst dann aktiv werden, wenn der eigene Vorteil aus der von ihr gewählten Regel gegenüber dem Status quo die Kosten für das Erlassen dieser Regeln übersteigt.

Dieser Artikel wurde ursprünglich in englischer Sprache vom Oxford University Law Blog publiziert.

Weitere interessante Beiträge

Zur Redakteursansicht