„Eine neue Qualität des Rechtsverstoßes“

Seit die türkische Regierung Ende Februar den Flüchtlingsdeal mit der Europäischen Union in Frage gestellt hat, spielen sich im türkisch-griechischen Grenzgebiet dramatische Szenen ab. Zahlreiche Geflüchtete harren im Niemandsland aus in der Hoffnung, in Europa aufgenommen zu werden. Doch Griechenland hat die Grenze dichtgemacht und wehrt Migranten mit Gewalt ab. Catharina Ziebritzki, Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, bewertet aus juristischer Perspektive den Umgang der EU mit Flüchtlingen an der Außengrenze.

Frau Ziebritzki, Griechenland hat seine Grenze für Flüchtlinge aus der Türkei geschlossen und das Asylrecht für einen Monat ausgesetzt. Ist das rechtlich überhaupt möglich?

Catharina Ziebritzki: Nein, mit dem Europarecht und dem Völkerrecht sind diese Maßnahmen nicht vereinbar. Sowohl das europäische Asylrecht als auch das Flüchtlingsvölkerrecht verpflichtet die Staaten, Einzelfallverfahren durchzuführen, um festzustellen, ob die jeweilige Person Schutzbedarf hat. Ein solcher Schutzbedarf besteht, wenn die Person entweder im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention verfolgt wird, oder aber subsidiär schutzberechtigt ist, also zum Beispiel aus einem Bürgerkriegsgebiet kommen. Das müssen die Behörden im Einzelfall prüfen und wenn notwendig, Schutz gewährleisten.

Was kann die EU tun, wenn ein Mitgliedstaat das Unionsrecht verletzt?

Die Europäische Kommission könnte zum Beispiel ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Griechenland einleiten. Das wäre ein Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof. Die Frage ist, was das bringen würde. Den Flüchtlingen würde es jedenfalls unmittelbar wenig helfen.

Welche Möglichkeiten gäbe es noch?

Die EU kann Solidaritätsmaßnahmen ergreifen. Die Europäischen Verträge verpflichten die Mitgliedstaaten insbesondere im Bereich des Asylrechts auf den Grundsatz der Solidarität. Eine Möglichkeit wäre ein Relocation-Beschluss des Rates, also ein Umsiedlungsprogramm von Flüchtlingen in andere EU-Mitgliedsstaaten.  Eine weitere Möglichkeit ist finanzielle Unterstützung, wie es die Kommission auch schon angekündigt hat. Dieses Geld kann zur Aufnahme der Flüchtlinge verwendet werden, aber auch für die Verwaltung der Asylverfahren genutzt werden. Schließlich kann die EU administrative Unterstützung leisten, über die Agenturen EASO oder Frontex.

Wie müssten Griechenland und die EU in der jetzigen Situation mit den Flüchtlingen an der griechisch-türkischen Grenze umgehen?

Aus grundrechtlicher Sicht wären „normale“ Asylverfahren im Inland vorzugswürdig gegenüber Grenzverfahren, die ja wahrscheinlich nur in Lagern durchgeführt werden könnten. Ich bin der Meinung, dass Grenzverfahren grundsätzlich grundrechtlich problematisch sind. Das sagt auch die EU-Grundrechteagentur: Wenn man Grenzverfahren in abgeschiedenen Camps durchführt, führt das tendenziell zu Grundrechtsproblemen. Allein schon, weil die Lager oft überfüllt sind und die Aufnahmebedingungen in diesen EU-Hotspots extrem schlecht sind. Ein Grenzverfahren ist aber natürlich immer noch besser als gar kein Asylverfahren.

Besser wären also normale Asylverfahren im griechischen Inland?

Genau. Allerdings muss man auch berücksichtigen, was die Dublin-III-Verordnung vorsieht: Danach wird zunächst geprüft, welcher Mitgliedstaat überhaupt zuständig ist für die Durchführung des Asylverfahrens. Unabhängig davon ob „normale“ Asylverfahren oder Grenzverfahren durchgeführt werden, ist also nicht immer Griechenland zuständig.

Ist es nicht so, dass das Verfahren da abgewickelt werden muss, wo der Asylbewerber das erste Mal EU-Boden betritt?

Das ist die bekannteste Regel der Dublin-III-Verordnung, aber nicht die einzige. Sollte der Asylsuchende zum Beispiel enge Familienangehörige in anderen EU-Staaten haben, ist dieser Staat verpflichtet, diesen Asylbewerber aufzunehmen und das Verfahren durchzuführen. Darüber hinaus gibt es die Möglichkeit, dass EU-Staaten freiwillig Asylbewerber aufnehmen.

Wäre das dann die „Kontingentlösung“, die jetzt für Kinder in den griechischen Lagern diskutiert wird?

So ähnlich. Dieses Vorhaben ist aus meiner Sicht eher ein symbolischer Akt. Es ist ja von 1000 bis 1500 Kindern die Rede, die entweder wegen einer schweren Erkrankung dringend behandlungsbedürftig sein müssen, oder aber unbegleitet und jünger als 14 Jahre, dann sollen noch die meisten der Kinder Mädchen sein. Nach den Zahlen, die mir bekannt sind gibt es gar nicht 1000 bis 1500 Kinder in den Lagern auf den griechischen Inseln, die diese Kriterien erfüllen. Unklar ist auch, ob zu diesem Kontingent auch jene unbegleiteten Minderjährigen zählen sollen, die schon Verwandte in der EU haben. Diese müssten nach der Dublin-III-Verordnung ja ohnehin aufgenommen werden. Jedenfalls ist zu erwarten, dass der Effekt dieses Programms gering sein wird.

Werden denn die Kinder, die Verwandte etwa in Deutschland und damit einen Anspruch auf Überstellung haben, derzeit nach Deutschland hergelassen?

Leider ist dies in vielen Fällen nicht so. Die Quote der Ablehnungen von Übernahmegesuchen Griechenlands zwecks Familienzusammenführung ist schon seit Jahren sehr hoch. Deutschland lehnt inzwischen ungefähr 70 Prozent dieser Gesuche ab. Die meisten dieser Ablehnungen sind nicht rechtmäßig. Das sieht man daran, dass der Großteil der Gerichtsverfahren gegen diese Ablehnungen erfolgreich ist. Es ist also ein großes Problem, dass nicht einmal die schon bestehenden Vorschriften zur Entlastung Griechenlands in dieser Situation angewandt werden. Gerade von Deutschland nicht.

Wir sehen jetzt Bilder von griechischen Behörden, die Flüchtlinge mit Gewalt daran hindern, nach Griechenland zu kommen. Ist das legal?

Nein, Flüchtlinge, ohne ein Asylverfahren wieder zurückschieben ist nach dem internationalen Flüchtlingsrecht, nach dem EU-Recht und der europäischen Menschenrechtskonvention nicht gestattet. Das so genannte Refoulement-Verbot kann Griechenland nicht einfach außer Kraft setzen. Offenbar werden Asylsuchende, die trotz der Maßnahmen die Grenze überschritten haben, derzeit inhaftiert. Etwa in einem Schiff vor Lesbos, wie man dieser Tage in der Presse lesen konnte.

Wie rechtfertigt Griechenland diese Zurückschiebungen?

In der politischen Diskussion werden vor allem vier Argumente zur Rechtfertigung vorgebracht. Erstens ist ein „Notfallmechanismus“ in den EU-Verträgen vorgesehen. Aber dazu bräuchte man einen Beschluss des Rates, das kann kein Mitgliedstaat alleine entscheiden. Dazu kommt, dass dieser Mechanismus Grundrechte oder das Refoulement-Verbot nicht außer Kraft setzen könnte. Zweitens beruft sich Griechenland auf die nationale Sicherheit und Ordnung. Auch dieses Argument findet eine Grundlage in den Verträgen, aber es kann das Zurückschieben von Flüchtlingen nicht rechtfertigen. Drittens wird argumentiert, dass die Türkei die Flüchtlinge zur Durchsetzung politischer Forderungen instrumentalisiere. Auch dies kann jedoch nicht die Verletzung des Refoulement-Verbots rechtfertigen. Die Mitgliedstaaten sind auch in dieser außergewöhnlichen Situation auf die festgeschriebenen Werte der EU, nämlich Rechtsstaatlichkeit und Wahrung der Menschenrechte, verpflichtet. Schließlich wird oft auf das Urteil Bezug genommen, das der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte kürzlich zu den Zurückweisungen an der spanisch-marokkanischen Grenze gefällt hat. Dieses Urteil lässt aber das Refoulement-Verbot unberührt.

Heißt das, dass Grenzsicherung wie sie jetzt von der EU betrieben wird, dem europäischen Recht und dem Völkerrecht widerspricht?

Das derzeitige Vorgehen an der griechisch-türkischen Grenze ist aus meiner Sicht rechtswidrig, ja. Die Staaten haben das Recht, den Zugang zu ihrem Territorium zu regeln, aber dieses Recht ist durch Europarecht und Völkerrecht beschränkt. Anders gesagt ist ihre Souveränität in dieser Frage eingeschränkt.

Die Situation an der türkisch-griechischen Grenze halte ich für eine neue Qualität des Rechtsverstoßes. Zwar gab es schon bisher Zurückweisungen von Asylsuchenden. Aber an der aktuellen Situation in Griechenland ist neu, dass tatsächlich das Asylrecht ausgesetzt wurde. Zudem wird die Rechtsverletzung eindeutig von einem Mitgliedsstaat begangen. In anderen Fällen werden die Rechtsverstöße oft zunächst von Drittstaaten begangen, etwa indem sie die Ausreise verhindern.

Also ist Griechenland verantwortlich?

So einfach ist es denke ich nicht. Wie weit genau die rechtliche Verantwortung der anderen Mitgliedstaaten geht, ist aus meiner Sicht noch nicht abschließend geklärt. Die EU hat eine gemeinsame Außengrenze und ein gemeinsames Asylsystem, das auf Menschenrechten, Rechtsstaatlichkeit und Solidarität beruht. Das ist in den europäischen Verträgen so festgelegt und man kann all das nicht einfach so aussetzen, wenn es schwierig wird.

Das Interview führte Benno Stieber.