Forschungsbericht 2018 - Max-Planck-Institut für Steuerrecht und Öffentliche Finanzen

Die Verstärkte Zusammenarbeit in Steuersachen

Autoren
Heber, Caroline
Abteilungen
Abteilung für Unternehmens- und Steuerrecht
Zusammenfassung
Im Bereich der europäischen Steuergesetzgebung herrscht wegen des Einstimmigkeitserfordernisses seit Jahren Stillstand. In Bereichen, in denen der Erfolg des legislativen Vorhabens nicht von der Teilnahme aller Mitgliedstaaten abhängt, kann die Verstärkte Zusammenarbeit dazu beitragen, ein Scheitern zu verhindern. Die Verstärkte Zusammenarbeit erlaubt es einer Gruppe von mindestens neun Mitgliedstaaten, gemeinsam Recht zu erlassen. Da diese Form der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten dem Binnenmarkt aber nicht schaden darf, ist sie einer strengen Kontrolle zu unterziehen.

Die Hürde der Einstimmigkeit im Bereich des Steuerrechts

Die Erhebung von Steuern ist Ausdruck staatlicher Souveränität. Das Steuerrecht bildet nicht nur die Grundlage für die Staatsfinanzierung, es spiegelt auch die Werte der Gesellschaft wider. Deshalb ist es wenig verwunderlich, dass es auf Ebene der Europäischen Union der Zustimmung aller Mitgliedstaaten bedarf, um Steuernormen zu harmonisieren. Die unterschiedlichen Wertvorstellungen in den Mitgliedstaaten und das Einstimmigkeitsprinzip ließen in der Vergangenheit mehrere Harmonisierungsversuche scheitern. Das Stagnieren, aber auch das bewusste Blockieren durch einzelne Mitgliedstaaten dürften Anlass für Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker in seiner Rede zur Lage der Union 2017 gewesen sein, „bei Beschlüssen über die gemeinsame konsolidierte Körperschaftsteuer-Bemessungsgrundlage, über die Mehrwertsteuer, über eine faire Besteuerung der Digitalwirtschaft und über die Finanztransaktionssteuer die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit“ zu fordern [1].

Die Verstärkte Zusammenarbeit – ein Weg vorwärts?

Die Verstärkte Zusammenarbeit ist ein Mechanismus in den europäischen Verträgen, der es mindestens neun Mitgliedstaaten bereits jetzt erlaubt, unter Zuhilfenahme der europäischen Organe Recht zu erlassen, das nur sie bindet. Die Idee der Verstärkten Zusammenarbeit fußt auf dem Gedanken, dass Mitgliedstaaten, die bereit und fähig sind, zusammenzuarbeiten, die Pflicht haben, dies zu tun. Die Mitgliedstaaten, die aus technischen, wirtschaftlichen oder sozialen Gründen noch nicht bereit sind, das legislative Vorhaben mitzutragen, sollen die Zusammenarbeit der anderen Mitgliedstaaten nicht behindern können. Sind sie aber bereit, ein Teil der Gruppe zu werden, können sie sich dieser jederzeit anschließen.

Ursprünglich lag der Verstärkten Zusammenarbeit also die Vorstellung zugrunde, sie sei ein Weg, um die legislative Handlungsfähigkeit der europäischen Organe aufrechtzuerhalten, wenn ein Teil der Mitgliedstaaten (noch) nicht in der Lage ist, ein legislatives Vorhaben durchzusetzen. Der Gerichtshof der Europäischen Union sah im Wortlaut der Bestimmungen zur Verstärkten Zusammenarbeit aber keine Einschränkung ihres Anwendungsbereichs auf Situationen, in denen die Grundentscheidung von allen Mitgliedstaaten getragen ist, manche aber schlicht noch nicht fähig sind, ein solches legislatives Vorhaben umzusetzen. Vielmehr verstand der Gerichtshof die Unmöglichkeit eines gemeinsamen Handelns vielschichtiger, so kann sie beispielsweise auch auf einem fehlenden Interesse eines oder mehrerer Mitgliedstaaten beruhen [2]. Diese Interpretationslinie erlaubt es, die Verstärkte Zusammenarbeit auch dann anzuwenden, wenn sich die Mitgliedstaaten im Grundsatz nicht einig sind und dadurch ein legislativer Stillstand aufgrund Interessenunterschiede auf europäischer Ebene überwunden werden kann. Hierdurch ist es aber wahrscheinlich, dass der legislative Akt immer ein Recht der Gruppe bleibt und niemals zum Recht der Europäischen Union wird.

Das Recht der Verstärkten Zusammenarbeit und der Binnenmarkt

In den europäischen Bestimmungen zur Verstärkten Zusammenarbeit wird mehrfach gefordert, dass eine solche Zusammenarbeit den Binnenmarkt nicht beeinträchtigen darf. Doch wann behindert eine Zusammenarbeit von einigen, aber nicht allen Mitgliedstaaten den Binnenmarkt? Ist die Verstärkte Zusammenarbeit an strengeren oder schwächeren Maßstäben zu messen als das nationale Recht eines Mitgliedstaats?

Ein gemeinsames Handeln mehrerer Mitgliedstaaten verliert jedenfalls den Anschein des protektionistischen Handelns. Der Ausschluss von rein fiskalischen Interessen eines einzelnen Mitgliedstaats kann aber noch nicht Anlass genug sein, jedes Handeln in der Gruppe automatisch als binnenmarktfreundlich zu qualifizieren. Vielmehr muss die Verstärkte Zusammenarbeit auch umfassend an die Grundfreiheiten gebunden sein. Der Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen fordert sogar eine Ausweitung des Anwendungsbereichs der Grundfreiheiten vom klassischen Vergleichspaar (nationaler Sachverhalt versus grenzüberschreitenden Sachverhalt) hin zu einem Vergleich zwischen der steuerlichen Behandlung eines grenzüberschreitenden gruppeninternen Sachverhalts mit einem grenzüberschreitenden gruppenexternen Sachverhalt. Kommt es zu einer Diskriminierung aufgrund der Nichtgewährung des Gruppenvorteils, so muss diese schlechtere steuerliche Behandlung durch Reziprozitätserwägungen gerechtfertigt werden können.

Neben den nachteiligen, rechtlich fassbaren Diskriminierungen können die nicht teilnehmenden Mitgliedstaaten durch die Verstärkte Zusammenarbeit aber auch negativen faktischen Effekten, wie Abwanderungsbewegungen, ausgesetzt sein. Fraglich ist, ob sich die Mitgliedstaaten dagegen wehren können. Das Unionsrecht bietet den Mitgliedstaaten keinen Schutz gegen rechtlich nicht fassbare Nachteile, die auf das Handeln eines anderen Mitgliedstaats zurückzuführen sind. Im Bereich des kollektiven Handelns scheint ein solcher Schutz aber notwendig, da sich die Wirkung der Effekte mit steigender Anzahl der teilnehmenden Mitgliedstaaten auf die nicht teilnehmenden Mitgliedstaaten erhöht und im Falle einer stabilen Gruppe bilaterale Verhandlungen zwischen einzelnen Mitgliedstaaten zur Abwehr von negativen Effekten nicht möglich sind. Der allgemeine europäische Verhältnismäßigkeitsgrundsatz schützt hier die nicht teilnehmenden Mitgliedstaaten vor einer übermäßigen Belastung.

Literaturhinweise

1.
Juncker, J.-C.
Rede zur Lage der Union 2017
Brüssel, 13. September 2017
2.
Europäischer Gerichtshof
Einheitliches Patent – Beschluss über die Ermächtigung zu einer Verstärkten Zusammenarbeit nach Art. 329 Abs. 1 AEUV – Nichtigkeitsklage wegen Unzuständigkeit, Ermessensmissbrauchs und Verletzung der Verträge – Voraussetzungen nach Art. 20 EUV sowie 326 AEUV und 327 AEUV – Nicht ausschließliche Zuständigkeit – ‚Als letztes Mittel‘ erlassener Beschluss – Schutz der Interessen der Union
EuGH 16. April 2013, C-274/11 und C-295/11, Königreich Spanien und Italienische Republik vs. Rat der Europäischen Union, ECLI:EU:C:2013:240, Rn. 36
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