Forschungsbericht 2018 - Max-Planck-Institut für Sozialrecht und Sozialpolitik

Soziale Rechte nach der europäischen Finanzkrise: Der Wohlfahrtsstaat unter Druck

Autoren
Poulou, Anastasia
Abteilungen
Max-Planck-Institut für Sozialrecht und Sozialpolitik, München
Abteilung für Ausländisches und Internationales Sozialrecht
Zusammenfassung
Eine vergleichende Studie des Max-Planck-Instituts für Sozialrecht und Sozialpolitik arbeitet die Reformen in neun von der Finanzkrise betroffenen europäischen Ländern im Bereich des sozialen Schutzes systematisch auf. Das Projekt bettet die legislativen Änderungen in den Systemen der sozialen Sicherheit in den verfassungsrechtlichen Rahmen jedes Landes ein, indem es untersucht, wie sich die Anwendung des Verfassungsrechts während der Krise gewandelt hat und welche Auswirkungen dies auf den Sozialstaat hatte.

„Das europäische Sozialstaatsmodell hat ausgedient.“ Zu diesem Schluss kam Mario Draghi, Präsident der EZB, während der europäischen Finanzkrise und der als Reaktion darauf eingeleiteten Sparmaßnahmen. Tatsächlich wurden mehrere EU-Mitgliedstaaten von der Finanzkrise im Jahr 2008 schwer getroffen und waren nicht in der Lage, ihre Schulden über die Finanzmärkte zu refinanzieren. Daher baten sie sowohl die etablierten internationalen Einrichtungen wie den Internationalen Währungsfonds (IWF) und die Weltbank um finanzielle Unterstützung als auch die EU, die mit ihren neu geschaffenen europäischen Finanzhilfemechanismen – dem Europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus (EFSM), der Europäische Finanzstabilitätsfazilität (EFSF) und dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) – helfen sollte, die Krise zu bewältigen [1].

So unterschiedlich diese Finanzierungshilfen auch sind, so waren sie doch ausnahmslos mit strengen Auflagen verbunden. Alle gewährten Darlehen wurden von der Einhaltung sehr umfangreicher wirtschaftspolitischer Bedingungen durch das Empfängerland abhängig gemacht. Verlangt war nicht nur Haushaltsdisziplin: Die Auflagen für die finanzielle Unterstützung betrafen auch den eigentlichen Kern der Sozialpolitik. Gefordert wurden Lohnzurückhaltung, Kürzungen bei Rentenbezügen und Sozialhilfe sowie Reformen im öffentlichen Gesundheitswesen. Das portugiesische und das griechische Konsolidierungsprogramm etwa schrieben die Senkung der Arzneimittelausgaben vor, um die öffentlichen Gesundheitsausgaben zu begrenzen [2]. Darüber hinaus kam es in Griechenland zu Rentenkürzungen um bis zu 40 Prozent und in Lettland zu Kürzungen des Elterngeldes für berufstätige Eltern um bis zu 50 Prozent.

Die Auswirkungen der Finanzkrise auf die Menschenrechte haben international Aufmerksamkeit erregt und zur Veröffentlichung vieler Studien und Bücher geführt. Die meisten von ihnen konzentrieren sich allerdings nur auf bestimmte Aspekte der Krise wie zum Beispiel ihre Auswirkungen auf die Arbeits- und Sozialrechte oder auf die Frage, ob internationale Kreditgeber wie der IWF bei der Formulierung der Bedingungen für Finanzhilfen zur Achtung der Menschenrechte verpflichtet sind [3]. Was jedoch fehlt, ist ein ganzheitlicher Ansatz, der die jeweils spezifischen Reformen in den Sozialleistungssystemen analysiert und im Hinblick auf ihre Konsequenzen für das Verfassungsrecht und seine Prinzipien sowie für den Sozialstaat als Ganzes in einen breiteren theoretischen Rahmen einbindet.

Um diese Lücke zu schließen, erarbeiten wir am Max-Planck-Institut für Sozialrecht und Sozialpolitik einen Sammelband, der die Auswirkungen der Finanzkrise auf das Verfassungsrecht aufzeigt. Dabei verfolgen wir zwei Forschungsziele: zum einen die Dokumentation und Systematisierung der krisenbedingten Reformen im Bereich der Systeme der sozialen Sicherheit im weiteren Sinn, die Altersversorgungs- [4], Sozialhilfe-, Arbeitslosen- und Gesundheitsleistungen umfassen. Die Analyse der Reformen soll die besonderen Krisenerfahrungen der neun EU-Staaten, die von der Finanzkrise am stärksten betroffen waren, widerspiegeln. So erlebten Zypern und Irland zunächst eine Krise des Bankensystems, die sich im Verlauf zu einer Staatsschuldenkrise entwickelte. In Ungarn hingegen gingen die wirtschaftlichen Zwänge mit wichtigen politischen Veränderungen einher. Zum anderen bettet unser Projekt die Reformen in den Systemen der sozialen Sicherheit in den verfassungsrechtlichen Rahmen der jeweiligen Länder ein, indem es untersucht, wie sich die Anwendung des Verfassungsrechts während der Krise gewandelt hat und welche Auswirkungen dies auf die sozialen Rechte und den Sozialstaat insgesamt hatte. Insbesondere geht es uns darum zu untersuchen, ob grundlegende verfassungsmäßige und demokratische Prinzipien des europäischen Sozialstaates, wie Transparenz und die Beteiligung von Interessengruppen an Entscheidungsfindungsprozessen, verändert wurden. Tatsächlich führten Regierungen die Beschneidung traditionell geschützter Sozialrechte während der Krise oft hinter verschlossenen Türen und unter starkem Zeitdruck ein.

An dem rechtsvergleichenden Projekt sind Experten für Verfassungs- und Sozialrecht aus allen zu untersuchenden Ländern beteiligt. Letztere lassen sich in drei Gruppen einteilen: Zur ersten Gruppe gehören Ungarn, Lettland und Rumänien, die als Nicht-Eurozonen-Mitgliedstaaten finanzielle Unterstützung vom IWF, der Weltbank und der EU in Form von Zahlungsbilanzen nach Artikel 143 AEUV (Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union) erhalten haben. Diese Staaten sind von besonderem Interesse, weil sie im Zuge der Finanzkrise als erste finanzielle Unterstützung erhalten haben und somit als Präzedenzfälle für die Rettung der Mitgliedstaaten der Eurozone dienten. So war beispielsweise Ungarn das erste Land, das finanzielle Unterstützung im Rahmen einer EU-Hilfe erhielt und gleichzeitig vom IWF unterstützt wurde. Diese Zusammenarbeit zwischen der EU und dem IWF hat neue Verfahren hervorgebracht, denen dann auch der neu gegründete ESM folgte.

Zur zweiten Ländergruppe gehören Griechenland, Irland, Portugal und Zypern. Diese Mitgliedstaaten der Eurozone haben finanzielle Unterstützung von den neu geschaffenen europäischen Finanzhilfeinstrumenten und dem IWF erhalten. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Rechtsinstrumente zur finanziellen Unterstützung der Eurozonen-Länder erst während der Krise geschaffen wurden, da die EU bis dahin keine geeigneten Maßnahmen vorsah.

Die dritte Ländergruppe besteht aus Italien und Spanien, die angewiesen wurden, ihre Sozialversicherungsleistungen zu kürzen, auch wenn in ihrem Fall supranationale Organisationen die Maßnahmen zur Krisenbewältigung nicht offiziell vorschrieben. Italien etwa wurde durch das berühmte Schreiben der Europäischen Zentralbank unter massiven informellen Druck gesetzt, die öffentlichen Ausgaben zu senken. Spanien wiederum erhielt vom ESM lediglich finanzielle Unterstützung für die Rekapitalisierung seines Bankensektors.

Durch die Analyse der Auswirkungen der während der Finanzkrise getroffenen Maßnahmen auf Verfassungsrecht und Sozialstaat werden in unserem Projekt die Nachwirkungen der Finanzkrise herausgearbeitet. Da die Mehrheit der untersuchten Länder die Krise überwunden hat, hebt das Buch auch die daraus gewonnenen Erkenntnisse für die Sozialleistungssysteme und das Verfassungsrecht hervor.

Literaturhinweise

1.
Poulou, A.
Soziale Unionsgrundrechte und europäische Finanzhilfe: Anwendbarkeit, Gerichtsschutz, Legitimation
Mohr Siebeck, Tübingen (2017)
2.
Poulou, A.
Financial assistance conditionality and human rights protection: What is the role of the EU Charter of Fundamental Rights?
Common Market Law Review 54, 991–1026 (2017)
3.
Tuori, K.; Tuori, K.
The Eurozone Crisis: A Constitutional Analysis
Cambridge University Press, Cambridge (2014)
4.
Becker, U.
Alterssicherung im internationalen Vergleich
In: Alterssicherung in Deutschland. Festschrift für Franz Ruland, 575–610 (Hg. Becker, U., et al.). Nomos, Baden-Baden (2007)
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