Forschungsbericht 2018 - Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

Der Schutz der Werte der EU in ihrer gegenwärtigen Rechtsstaatlichkeitskrise

Autoren
Bogdandy, Armin von; Schmidt, Matthias
Abteilungen
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Heidelberg
Zusammenfassung
Die EU steckt aktuell in einer tiefen existenziellen Krise, der „Rechtsstaatlichkeitskrise“. Damit ist die willentliche Untergrabung rechtsstaatlicher Garantien in bestimmten Mitgliedstaaten und das Unvermögen ihrer Einhaltung in anderen Mitgliedstaaten gemeint. Die EU kann dem nicht tatenlos zusehen. Die „Rechtsstaatlichkeit“ ist gemäß Art. 2 EUV ein Grundwert der Union, auf dem ihr gesamtes Rechtssystem fußt. Die Forschung am Institut analysiert daher den Verlauf der Entwicklung, erfasst sie dogmatisch, etwa mit dem Begriff des „systemischen Defizits“, und arbeitet an konkreten Lösungen.

Die Rechtsstaatlichkeit in der EU: Krisensymptome

Die größte Errungenschaft der Europäischen Union ist ihre Rechtsordnung. Recht heißt hier nicht, dass die EU alle Lebensbereiche regelt, sondern vor allem, dass die Mitgliedstaaten das Recht der EU und – noch viel wichtiger – ihr eigenes Recht achten. Die EU vertraut und baut darauf, dass alle Mitgliedstaaten unionsrechtliche Vorgaben erfüllen und bestimmte Grundsätze, wie demokratische Mitbestimmung, effektive und faire Verwaltungs- und Gerichtsverfahren, Grundrechts- und Minderheitenschutz oder die Gewaltenteilung, achten. Diese Überzeugung findet ihren Ausdruck in Art. 2 des Vertrages über die Europäische Union (EUV), der allen Mitgliedstaaten und der Union einen Katalog an Werten zur unbedingten Achtung vorgibt, darunter die „Rechtsstaatlichkeit“.

Entwicklungen in jüngerer Zeit stellen dieses Vertrauen gleich doppelt in Frage. Zum einen zeigt sich in bestimmten Mitgliedstaaten die weit verbreitete Unfähigkeit des Staates, sein eigenes Recht durchzusetzen. Dies betrifft etwa Griechenland, aber auch Bulgarien und Rumänien. Wo das Recht schwach ist, haben Ineffizienz, Korruption und organisiertes Verbrechen leichtes Spiel. Zum anderen lassen sich in Mitgliedstaaten wie Polen und Ungarn klare Tendenzen der Gubernative und der Legislative beobachten, die darauf abzielen, die Rechtsstaatlichkeit durch Abschaffung der Gewaltenteilung, Beschneidung von Grundrechten und Ausgrenzung von Opponenten bewusst zu zerstören.

Die Rechtsstaatlichkeit in der EU: Drei Herausforderungen – und mögliche Antworten

Die Europarechtswissenschaft sieht sich mit dieser dynamischen und hochpolitischen Entwicklung vor drei Herausforderungen gestellt.

Die erste, grundsätzliche Herausforderung ist, ein Bewusstsein für die Rechtsstaatlichkeitskrise zu entwickeln und die faktischen Entwicklungen in Mitgliedstaaten in klaren rechtlichen Formen zu fassen. Dem begegnet die Forschung am Institut mit dem Rechtsbegriff des „systemischen Defizits an Rechtsstaatlichkeit“. Er dient der Erfassung der spezifischen Zustände in den betroffenen Mitgliedstaaten der EU, bei denen klar ist, dass sie weder „failed states“ noch Diktaturen sind, aber gleichwohl wesentlich hinter die Standards der Union zurückfallen. Der Begriff des „systemischen Defizits“ greift nicht nur eine Begriffsprägung aus der Rechtspraxis auf, sondern auch Erkenntnisse der Sozialwissenschaften, die seit längerem versuchen, derartige Entwicklungen zu verstehen.

Die zwei weiteren Herausforderungen an die Europarechtswissenschaft durch die Rechtsstaatlichkeitskrise betreffen die Antworten der Rechtspraxis. Hier zeigt sich das Potenzial der Rechtswissenschaft als einer der Praxis zugewandten und im konstanten Dialog mit ihr stehenden Wissenschaft an der Schnittstelle von Geistes- und Sozialwissenschaften.

Die Rechtspraxis hat in jüngerer Zeit vielfache Versuche unternommen, Mitgliedstaaten zu unterstützen oder ihr Verhalten zu korrigieren. Mit Blick auf sogenannte schwache Mitglieder hat die EU technische Unterstützungsmaßnahmen wie den „Kooperations- und Verifikationsmechanismus“ (CVM) oder den „Dienst zur Unterstützung von Strukturreformen“ (SRSS) geschaffen. Noch viel größere Anstrengungen unternimmt die Union aber auf dem Feld der gewillkürten Unterwanderung des Rechtsstaatsprinzips. Da diese mit einem Wert der Union den Kern ihrer Verfassung betrifft, können die auf ihre Beobachtung, Berichtigung und Ahndung gerichteten Instrumentarien auch als die „Verfassungsaufsicht“ der Union bezeichnet werden.

Die hier geschaffenen Mechanismen werfen eine Vielzahl dogmatischer Fragen auf, allen voran der 2014 aus der Taufe gehobene „EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“. Er ist die Antwort der Europäischen Kommission auf den Umstand, dass der prima facie allein für den Schutz der Werte abgestellte Mechanismus, Art. 7 EUV, in der Praxis sehr hohe politische und prozedurale Hürden aufweist. Selbst für den Fall, dass dieses Verfahren eingeleitet werden sollte, ist fraglich, ob es die richtigen Rechtsfolgen mit sich bringt. Denn Art. 7 EUV zielt im Wesentlichen auf die Isolierung eines Mitgliedstaates ab, der der Union keinen Schaden zufügen können soll.

Der EU ist aber gegenwärtig (noch) an einer Wiederherstellung des Status quo ante in den betroffenen Mitgliedstaaten gelegen. Der EU-Rahmen schafft hierzu einen „strukturierten Dialog“, insbesondere mit Polen, allerdings mit bislang begrenztem Erfolg. Ungeachtet dessen stellen sich Fragen an die Rechtsgrundlage zu seiner Schaffung, seinem Ablauf und an die Auswirkungen etwa auf die Handlungsformenlehre.

All diese Maßnahmen zu begleiten und zu sichten, ist die zweite Herausforderung.

Die dritte Herausforderung ist, vor dem Eingeständnis möglicher bestehender Regelungslücken, die rekonstruktive Ausarbeitung weiterer Aufsichtsmechanismen sowohl de lege lata als auch de lege ferenda. Hierzu haben die Forscher aus dem Institut eine Reihe von Vorschlägen entwickelt, so die Idee einer besseren Nutzung nationaler Gerichte zur Durchsetzung des Kerns unionaler Grundrechte („Reverse Solange“), die Schaffung einer neuen unionalen Einrichtung zum Schutz der Werte („Systemic Deficiency Committee“) oder die Neuausrichtung des Vertragsverletzungsverfahrens des Art. 258 AEUV durch Nutzung der Figur sogenannter „general and persistent infringements“ (GAP-Verletzungen). Zumindest einige dieser Vorschläge, insbesondere „Reverse Solange“, haben bereits ein breites, über das fachwissenschaftliche Publikum hinausreichendes öffentliches Echo gefunden.

Literaturhinweise

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Bogdandy, A. von; Ioannidis, M.
Das systemische Defizit: Merkmale, Instrumente und Probleme am Beispiel der Rechtsstaatlichkeit und des neuen Rechtsstaatlichkeitsaufsichtsverfahrens
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Bogdandy, A. von
Jenseits der Rechtsgemeinschaft – Begriffsarbeit in der europäischen Sinn- und Rechtsstaatlichkeitskrise
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Bogdandy, A. von
Ein Kampf um Recht und Demokratie. Polen geht alle an: Das europäische Vorgehen im Verfassungskonflikt
Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 6. März, 6 (2016)
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