Forschungsbericht 2017 - Max-Planck-Institut für Sozialrecht und Sozialpolitik

Staatliche Förderung beruflicher Weiterbildung in Deutschland und Schweden

Autoren

Meeßen, Iris

Abteilungen
Max-Planck-Institut für Sozialrecht und Sozialpolitik, München
Zusammenfassung
Die Förderung der beruflichen Weiterbildung durch staatliche Sach- und Geldleistungen steht im Zentrum einer vergleichenden Studie am Max-Planck-Institut für Sozialrecht und Sozialpolitik. Die Untersuchung arbeitet die Leistungen und Strukturen der Weiterbildungsförderung in Deutschland und Schweden heraus und analysiert ihre Gemeinsamkeiten und Unterschiede. Dabei zeigt sich, dass in Schweden geringere Widersprüche in der Regelungsstruktur bestehen.

Erwerbstätigkeit ist Voraussetzung für die Teilhabe am wirtschaftlichen Leben. Jedoch erfordert die technische, wirtschaftliche, demografische und soziokulturelle Entwicklung eine ständige Weiterqualifizierung der Erwerbstätigen. Diese Weiterqualifizierung findet durch berufliche Weiterbildung statt. Der Staat fördert die berufliche Weiterbildung und verfolgt mit dieser Förderung nicht nur wirtschaftspolitische, sondern vor allem auch sozialpolitische Ziele.

Die geförderten Weiterbildungsmaßnahmen werden – wie viele andere Sozialleistungen – in großem Umfang von Dritten erbracht. Dritte sind dabei diejenigen Akteure, die die Weiterbildungsmaßnahme erbringen, aber weder (finanzieller) Leistungsträger noch Berechtigter der Leistung sind, wie zum Beispiel die Deutsche Angestellten-Akademie oder Hochschulen, die Weiterbildungskurse außerhalb der regulären Studiengänge anbieten. Hierfür sind bestimmte tatsächliche und rechtliche Strukturen nötig, wobei es sich im Weiterbildungsbereich als einem historisch gewachsenen System vielfach um wettbewerbsgeprägte Strukturen handelt. Dabei ist nicht selbstverständlich, dass die mit der einzelnen Leistung angestrebte Förderung so beim Weiterbildungsteilnehmer ankommt, wie dies von der Förderungsleistung vorgesehen ist. Gegenstand der Untersuchung ist daher neben der Darstellung der Förderungsleistungen eine Analyse der Maßnahmen, die sicherstellen sollen, dass die Ziele der Förderleistungen auch erreicht werden. Ob und wie die Förderungszwecke insbesondere bei der Durchführung durch Dritte erreicht werden, wird mit Hilfe eines Vergleichs der Rechtsordnungen von Deutschland und Schweden untersucht. Schweden wurde als Vergleichsland gewählt, weil sich die Arbeitnehmer Schwedens im europäischen Vergleich in überdurchschnittlichem Maß weiterbilden.

Die Studie [1] ist Teil eines übergreifenden Projekts des Max-Planck-Instituts für Sozialrecht und Sozialpolitik, das die Strukturen der Erbringung von Leistungen mit sozialer Zielsetzung im deutschen Recht [2, 3, 4] und rechtsvergleichend [5, 6] in den Blick nimmt.

Sowohl Deutschland als auch Schweden unternehmen große Anstrengungen, um zu gewährleisten, dass Förderungsleistungen für berufliche Weiterbildungsmaßnahmen die gewünschte Wirkung haben. Bei der Analyse zeigten sich deutliche Unterschiede der Vorgehensweisen und Regelungen. Im Folgenden werden die vier wesentlichen Systemdifferenzen vorgestellt.

Leistungsvoraussetzungen

Die Leistungen zur Förderung von beruflichen Weiterbildungsmaßnahmen in Deutschland und Schweden unterscheiden sich insofern, als die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme von individuellen Leistungen in Schweden weniger am Bedarf orientiert sind. In Deutschland wird in vielen Fällen eine ausgeprägte Notsituation für die Inanspruchnahme vorausgesetzt, während in Schweden lediglich sichergestellt wird, dass die Weiterbildungsmaßnahme gesellschaftlich sinnvoll und verwertbar ist. Dies zeigt sich darin, dass die Leistungen im System der Arbeitsförderung unterschiedlich typisiert werden. Die „typischen“ Leistungsempfängerwerden anders bestimmt: In Deutschland wird viel stärker auf die finanzielle Bedürftigkeit der Leistungsempfänger abgestellt. Zudem sind auch die begleitenden staatlichen Unterhaltsleistungen (in Deutschland: Arbeitslosengeld I und II; in Schweden: Aktivitätslohn) im Rahmen des Arbeitsförderungssystems und im Rahmen der Studienförderung in Schweden im Gegensatz zu Deutschland kaum einkommens- und damit bedarfsabhängig ausgestaltet.

Die rechtliche Umsetzung der Erbringung von Leistungen zur Förderung von Weiterbildungsmaßnahmen bestätigt dabei sozialwissenschaftliche Erkenntnisse über Verhältnis und Bedeutung von Sozialpolitik und Bildungspolitik in den beiden Vergleichsländern: In Schweden werden Sozialpolitik und Bildungspolitik ähnlich politisch gewichtet und finanziell gefördert, während in Deutschland ein deutliches Übergewicht zugunsten der Sozialpolitik besteht. Außerdem spiegeln sich auch in den rechtlichen Regelungen zur Weiterbildung die grundsätzlichen Strukturen des nationalen Verwaltungsaufbaus sowie dessen jeweilige Probleme wider. In Deutschland zeigt sich hier insbesondere die Blockade der Bildungspolitik und die erschwerte Finanzierung der Weiterbildungsförderung durch föderalistische Strukturen. In Schweden bestehen dagegen umfassende rechtliche Regelungen, die zwar nicht konsolidiert sind, aber für jedes Teilsystem  gleichartige, nahezu parallel verlaufende Vorschriften vorsehen. Dies ist wohl auch darauf zurückzuführen, dass in Schweden die Gesetzgebungsmacht stärker auf eine einzelne Einheit, nämlich den Reichstag, konzentriert ist.

Kontrolle versus Vertrauen

In Deutschland vertraut der Staat auf die Regelungsmacht von Vorgaben und eindeutiger Regulierung, in Schweden dagegen auf den Willen und die Fähigkeit aller Akteure – ob Leistungsempfänger, Verwaltungsbehörde oder Verwaltungsbeamter –, auf das von der Regierung ausgehandelte und dann vorgegebene Ziel hinzuarbeiten. Erkennbar ist dies insbesondere an der rechtlichen Umsetzung der Zielvorgaben, die in Deutschland wesentlich detailgenauer ausgestaltet werden als in Schweden. Im Gegensatz hierzu setzt Schweden auf die Zusammenarbeit der beteiligten Akteure sowie auf rationale und pragmatische Einzellösungen. Dies zeigt sich besonders bei der flexiblen, unabhängigen Zusammenarbeit von schwedischem Arbeitsvermittlungsamt und Kommunen. Demgegenüber wird in Deutschland der gesamte Bereich über verwaltungsinterne Weisungskataloge gesteuert.

Nimmt man die Leistungen zur Förderung von Weiterbildung und die Instrumente zur Steuerung des Erfolgs der Förderungsleistungen insgesamt in den Blick, findet in beiden Ländern eine kompetenzrechtliche Trennung von Weiterbildung als Bestandteil der Arbeitsförderung und Weiterbildung im weiteren Rahmen der Bildungspolitik statt. Dabei ist das schwedische Recht von einer anderen Rechtskultur geprägt, sodass der Regulierungsgrad geringer ist als in Deutschland. Darüber hinaus sind die Weiterbildungsmaßnahmen viel stärker als in Deutschland in ein Gesamtbildungssystem eingegliedert, wodurch auch die rechtlichen Bezugnahmen zwischen den beiden Kompetenzbereichen zahlreicher sind.

Gestaltung des Wettbewerbs im Arbeitsförderungssystem

Das schwedische System der Arbeitsförderung setzt – wohl auch aufgrund der erst vor einigen Jahren erfolgten Überformung durch europäisches Recht – stärker auf die Beschaffung durch Vergabe, also auf eine Beschaffung der öffentlichen Leistungen im Rahmen gesetzlich festgelegter wettbewerblicher Verfahren, und damit insgesamt stärker auf Steuerung durch Wettbewerb. Dies lässt sich mit der unterschiedlichen historischen Entwicklung der Systeme erklären, aber auch dadurch, dass in Schweden im Gegensatz zu Deutschland bereits die allgemeinen Bildungssysteme auf eine Erbringung der Leistung durch private Anbieter zugeschnitten sind.

Beide Systeme sehen die Möglichkeit vor, den Leistungserbringer im Wege einer Akkreditierung zuzulassen und dem Leistungsempfänger die Auswahl der konkreten Weiterbildungsmaßnahme zu überlassen. Allerdings wird im schwedischen Arbeitsförderungssystem das Risiko, eine untaugliche Maßnahme zu wählen, sowie das Problem der mangelnden Befähigung zur Wahl im Gegensatz zu Deutschland nicht dem Teilnehmer, sondern dem fördernden Arbeitsvermittlungsamt aufgebürdet, womit der sozialrechtliche Aspekt stärker zum Tragen kommt.

Qualitätssicherung

Schließlich wirken sich die Einbindung und die unterschiedlichen Arten von Förderungsleistungen (ob im Arbeitsförderungssystem oder im Rahmen der Studienförderung) auch in der Qualitätssicherung der Weiterbildungsmaßnahmen aus. Die stärkere Einbindung in das „reguläre“ Bildungssystem in Schweden führt dazu, dass die Qualitätssicherungssysteme der unterschiedlichen Allgemeinbildungssysteme (Schulsystem, Hochschulsystem, Berufliches Hochschulsystem) berücksichtigt werden, während in Deutschland in größerem Umfang eigene Qualitätssicherungssysteme entwickelt werden oder auf Zertifizierungsangebote Privater zurückgegriffen wird.

Unterschiede in den Strukturen der Qualitätssicherung ergeben sich auch dadurch, dass in beiden Ländern offensichtlich verschiedene Aspekte der Leistungserbringung als regelungs- beziehungsweise kontrollbedürftig betrachtet werden. Vor allen Dingen wird in Deutschland eine gesonderte Regulierung von Maßnahmen des Fernunterrichts für notwendig erachtet. Dabei kann sich die Einschätzung, ob ein Bereich regelungsbedürftig ist, im Verlauf der Zeit ändern: So gab es auch in Schweden bis 2002 eine Fernunterrichtsbehörde, die Fernunterrichtsmaßnahmen zertifizierte und kontrollierte. Im Gegensatz dazu hält es der schwedische Staat heute für wichtig, ob und unter welchen Bedingungen staatlich finanzierte Leistungserbringer wie Hochschulen oder Berufshochschulträger externe Weiterbildungsdienstleistungen anbieten dürfen. Daher wird in den Regelungen zur sogenannten Auftragsausbildung extensiv geregelt, dass die Leistungserbringer sich zum einen an die Qualitätsstandards des jeweiligen Bildungssystems binden müssen. Zum anderen ist ein zusätzliches Qualitätssicherungssystem hinsichtlich der Verträge und der Maßnahmen selbst zu etablieren. Dies lässt sich dadurch erklären, dass eine saubere Trennung zwischen kostenfreien und kostenpflichtigen Maßnahmen im Gesamtbildungssystem erhalten werden soll, um die kostenfreien Bildungsmaßnahmen nicht unter dem Einfluss des Nachfragewettbewerbs zu verfälschen.

Fazit

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass eine geringere Differenzierung der Förderungsleistungen und ihre Einbindung in das Gesamtbildungssystem in Schweden auch geringere Widersprüche in der Regelungsstruktur der Zwecksicherung der Leistungen zur Folge haben. Die Leistungserbringer sind in Schweden auf diese Weise gerade nicht „die Anderen“, sondern Teil des Systems, während sie in Deutschland als genuin Dritte immer neu einbezogen werden müssen.

Literaturhinweise

1.
Meeßen, I.
Staatliche Förderung beruflicher Weiterbildung in Schweden
Nomos, Baden-Baden (2017)
2.
Becker, U.; Meeßen, I.; Neueder, M.; Schön, M.; Schlegelmilch, M.; Vilaclara Fatjo, I. E.
Strukturen und Prinzipien der Leistungserbringung im Sozialrecht. Teil 1
Vierteljahresschrift für Sozialrecht (VSSR) 30 (5), 323–359 (2011)
3.
Becker, U.; Meeßen, I.; Neueder, M.; Schön, M.; Schlegelmilch, M.; Vilaclara Fatjo, I. E.
Strukturen und Prinzipien der Leistungserbringung im Sozialrecht. Teil 2
Vierteljahresschrift für Sozialrecht (VSSR) 31 (1), 1–47 (2012)
4.
Becker, U.; Meeßen, I.; Neueder, M.; Schön, M.; Schlegelmilch, M.; Vilaclara Fatjo, I. E.
Strukturen und Prinzipien der Leistungserbringung im Sozialrecht. Teil 3
Vierteljahresschrift für Sozialrecht (VSSR) 32 (2), 103–130 (2012)
5.
Neueder, M.
Behinderung und berufliche Rehabilitation in Deutschland und der Schweiz. Strukturen der Einbindung Dritter in die Erbringung von Sozialleistungen
Nomos, Baden-Baden (2014)
6.
Vilaclara Fatjo, I.
Kooperative Kostensteuerung in der Versorgung mit medizinischen Hilfsmitteln. Ein deutsch-französischer Rechtsvergleich
Nomos, Baden-Baden (2015)
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